1. 서 론

우리나라는 급격한 도시화로 불투수층이 지속적으로 증가해 왔고, 이는 강수, 저류, 침투, 증발산 및 유출 등의 자연적인 물순환 체계의 왜곡을 초래했다. 도시화와 함께 기후변화의 영향으로 침수 피해 증가, 비점오염 증가, 열환경 왜곡, 생태계 악화 등의 피해가 심각해지고 있는 실정이다.

2011년의 기상청 신(新)시나리오에 따르면 우리나라는 2020년까지 평균기온이 0.6°C~1.5°C 상승하고, 호우일수는 60% 이상, 강우강도 및 강수량이 약 20% 이상 증가되어 기후변화로 인한 영향은 더욱 악화될 것으로 예상된다(KMA, 2011).

이러한 도시화와 기후변화에 대응하고 도시의 물순환을 개선하기 위해서는 우수관, 공공하수처리시설 등 대형 구조물 중심의 빗물관리 패러다임 전환이 필요하다. 미국, 독일 등은 빗물을 발생 현장에서 저류, 침투, 이용 및 자연 배수하여 순환하도록 하는 새로운 패러다임의 분산형 빗물관리를 강조하고 있다. 개발이 이루어질 때 도시환경에 미치는 영향을 최소화하고 개발이전의 상태와 유사하도록 저영향 개발(Low Impact Development: LID) 기법을 통한 물순환 복원을 도모할 필요가 있다(Hyun, 2010; Hyun and Lee, 2013). 이러한 저영향 개발 빗물관리는 도시개발, 관리 방식과 밀접하게 관련되어 있다.

저영향 개발은 분산형 빗물순환 뿐만 아니라 친환경성, 지속가능성, 통합관리, 다기능성, 비용· 에너지 ·생태 효율성을 달성하고자 하는 방법으로 1990년대 초반 미국을 중심으로 시작되었다. 지속가능한 개발(sustainable development), 스마트 성장(smart growth)을 지향하는 도시개발의 목표를 실현시킬 수 있는 주요 계획기법으로 활발하게 활용되고 있다. 영국의 SUDS (Sustainable Urban Drainage System), 호주의 WSUD (Water Sensitive Urban Design) 및 뉴질랜드의 LIUDD (Low impact urban design and development) 등이 저영향 개발과 유사한 도시 빗물관리 개념이다. 이들 모두 분산형의 자연친화적 빗물관리를 위하여 도시계획(urban planning), 도시개발(urban development) 및 도시설계(urban design) 등과 연계하여 보다 안전하고 친환경적으로 도시를 조성, 관리하려는 노력이다.

이제 국내에서도 개발사업 추진 시 저영향 개발 기법을 활용하기 시작했다. 그러나 국내 저영향 개발 연구는 요소 기술 개발, 비점 저감 등의 부분적 적용 효과 분석 등을 중심으로 이루어져 왔다. 즉, 저영향 개발 적용을 위한 도시계획 제도 측면의 연구가 부족하다. 특히, 도시개발 과정과 저영향 개발을 연계하는 것은 저영향 개발의 실질적 이행을 위해 반드시 필요함에도 아직 그 연계 현황 분석과 방안에 대한 연구는 매우 미흡한 상태이다.

저영향 개발 요소기술도 중요하나, 저영향 개발이 수질, 수량 및 수문학적 효과 외에 다양한 도시환경 개선효과에 대해 다음의 선행 연구 등에서 강조하고 있다. 즉, 저영향 개발의 효과에 대해서 많은 선행연구들이 수량 및 수질 개선에 초점을 맞추어 왔으나 최근에는 이외에도 열섬저감, 대기질 개선, 탄소저장과 같은 직접적 효과와 도시경관 향상, 어메니티 증진, 도시민의 건강증진, 생태계 다양성 보전, 지역의 지가 상승, 에너지 저감 등의 간접적인 사회·경제적인 효과가 있음을 강조하고 있다(Forest Research, 2010; City of Edmonton, 2011). 이는 구조물 위주의 저영향 개발 기술 적용이 아닌 계획․설계자, 공학자 및 주민과 지자체가 같이 참여하고, 도시기본계획에 저영향 개발 개념이 포함되어 고려되어야 함을 의미한다.

이에 본 연구에서는 현재 국내 도시계획 및 개발 관련 제도에 저영향 개발 고려사항이 있는지 현황을 파악하고, 도시계획의 기본적인 방향을 제시하는 도시기본계획을 대상으로 계획분석 기법을 활용하여 저영향 개발과의 연계성을 분석해보고자 한다. 이를 바탕으로 보다 효과적으로 도시기본계획과 저영향 개발 연계 방안을 제안하고자 한다.

본 연구는 우선, 선행연구를 기반으로 저영향 개발 개념을 명확히 하고, 국내 도시계획 및 개발 관련 제도에서 저영향 개발을 고려하고 있는 사항들에 대해 정성적으로 검토하고자 한다. 여기에서 도시기본계획 수립 지침을 살펴보고 저영향 개발과 도시계획 간의 연결고리를 확인한다. 둘째, 도시계획 전반에 대한 방향을 제시하는 도시기본계획과 저영향 개발 연계 현황을 분석하기 위해 계획평가 기법을 활용하여 7대 도시(서울, 광주, 부산, 울산, 대구, 인천, 대전)의 도시기본계획을 평가한다. 이 과정에서 평가지표를 활용해 7대 도시의 기본계획을 평가하고 결과를 분석한다. 마지막으로, 분석 결과를 바탕으로 저영향 개발과 도시계획을 연계하기 위한 방안을 제시하고자 한다.

2. 저영향 개발(LID)의 개념 및 관련 국내 제도

2.1 통합적 저영향 개발(LID) 개념

저영향 개발은 1990년대 초반 미국 Maryland주 Prince George's County에서 개발로 인한 수문 및 수질 영향을 최소화하고자 시작되었다(Han, 2013). 저영향 개발이 빗물관리의 중요한 방안으로 대두되기 전 미국의 “전통적(conventional)” 도시계획과 설계는 과거 수십 년 동안 지속되어온 도시의 확산, 교외지역 개발 방식과 밀접하게 연결되어 있다. 교외의 넓은 지역에 택지를 개발하면서 해당 부지의 자연 지형·지물, 자연배수 방식 등에 대한 고려없이 절성토 작업을 통해 대지를 조성하고, 넓은 도로와 주차장, 쿨데삭(cul-de-sac) 형태로 단지를 건설하여 거대한 불투수면을 형성하였다. 또한 대규모 저류지, 우수관 등을 활용하여 빗물을 최대한 빨리 하류로 배수시키는 폐쇄형 배수체계로 빗물을 관리하였다. 즉, 기존에 있던 오픈 스페이스나 보전지역에 대한 무분별한 개발과 기반시설의 설치 및 관리 비용 증가 등의 문제점을 발생하였다. 또한 불투수면 확대에 따른 유출수 증가는 도시 침수로 이어지고 있다(Prince George’s County, 1999; Hyun, 2010; Smart Growth/ Smart Energy toolkit, 2014).

이에 개발로 인한 수문과 수질 영향을 줄이기 위해 가능하면 개발로 인한 영향을 피하거나(avoid impacts), 영향을 줄이거나(reduce impacts), 영향을 관리해서(manage impact) 개발이전의 수문특성과 가장 유사하게 만드는 저영향 개발 기법을 주창하게 되었다(Prince George’s County, 1999; Coffman, 2002). 개발 영향을 피하기 위해서는 먼저 자연적인 빗물순환 및 배수방식을 유지하는 보전지역과 자연적 조경특성들을 보전하고 조성해야 하며, 개발 영향을 줄이기 위해서는 불투수면을 최소화해야 한다. 개발 영향을 관리하기 위해서는 소규모 분산형의 빗물관리 기법들을 활용하여 발생원에서부터 빗물을 관리해야 한다(EPA, 2014). 

저영향 개발의 개념을 제대로 실현하기 위해서는 계획(plan), 설계(design), 실행(practice) 및 교육(education) 측면에서 통합적으로 저영향 개발의 개념이 적용되고 반영되어야 한다. Prince George’s County(1999)는 통합적 저영향 개발을 위해 단지계획 시 저영향 개발 고려, 저영향 개발을 위한 수문분석, 저영향 개발 요소기술 활용, 저영향 개발 토양 기술 연계 및 저영향 개발에 대한 교육과 홍보 등을 강조하고 있다. 저영향 개발 수문분석, 저영향 개발 요소기술 활용 및 저영향 개발 토양 기술은 모두 저영향 개발 단지계획 과정과 연계되어 반영되어야 한다.

이를 반영한 저영향 개발 단지계획은 다음 내용을 포함한다. 우선, 해당지역에 대한 자연지형, 수계, 자연배수 방식, 보전지역, 습지, 강변 완충지, 범람원, 자연적 조경특성들을 파악하고, 이들 지역에 대한 보전을 기반으로 자연지형을 최대한 살린다. 절성토를 최소화하며 환경적으로 덜 민감한 지역에 개발후보지를 선정한다. 개발지에 대한 토지이용 및 단지배치에는 기존의 자연지형 및 지물을 최대한 살리고, 보전지역과의 완충지를 확보해야 하며, 단지 전반에 충분한 오픈스페이스를 확보하고 상대적으로 높은 밀도로 개발하는 클러스터 개발 방식을 취하는 것이 좋다. 또한 불투수면을 줄이기 위해 건물, 도로, 주차장의 포장면적은 기능을 해치지 않는 범위에서 줄이고, 빗물정원, 인공습지 등 구조적 저영향 개발 요소기술을 활용하여 불투수층과 직접 연결된 면적(directly connected impervious surface)을 최소화하여 자연 유수 경로를 보호할 수 있도록 계획해야 한다. 토지이용을 결정하는 경우 수문분석을 통해 개발전후의 수문 변화가 최소화되도록 단지계획을 수립해야 한다. 단지계획 전반에 토양을 계획요소로 고려하여 토양다짐을 최소화하고 침식이 쉽게 일어나는 토양에 대해서는 개발을 피하도록 조치해야 한다.

또한, 단지설계 시에는 해당지역의 수문 특성을 평가하고, 자연적 침투능력이 최대화되도록 다양한 구조적 저영향 개발 요소기술의 조합이 필요하다(Table 1). 이 표는 저영향 개발 기법의 구조적, 비구조적 분류 및 용어가 아직 국내에서 통일되어 있지 않아 여러 문헌과 그간의 연구를 바탕으로 수정, 보완하여 정리한 것이며, 이를 저영향 개발 기법과 시설 분류 기준으로 삼고자 한다(Prince George’s County, 1999; The Low Impact Development Center, 2000; 2010; CIRIA, 2007; SEMCOG, 2008; Hyun et al., 2012a; 2012b; Puget Sound Partnership, 2012; ME, 2013a; 2013b).

통합적인 저영향 개발은 빗물관리를 통한 비점오염 및 유출량 저감 뿐 아니라 생태계 보전, 녹지 및 오픈스페이스 확보를 통한 열섬 저감, 대기오염 저감 등 다양한 측면에서 효과를 기대할 수 있다. 이에 친환경적이고 지속가능한 도시개발 및 토지이용 방식으로 강조되고 있다. 그러나 저영향 개발 실현을 위해서는 기존 도시개발 방식 수정과 더불어 제도적 장치가 필요하다. 설문조사를 기반으로 한 저영향 개발 연구(KICP, 2008; Oregon Sea Grant Extension et al., 2008)들은 저영향 개발 이행의 주요 방해요소로 저영향 개발이 도시계획 과정에 충분히 반영되지 못했던 점을 들고 있다. 실시설계 단계가 아닌 계획 단계에서부터 저영향 개발을 고려하면 환경계획, 보전지역 선정과 연계하여 저영향 개발 효과를 극대화할 수 있다. 빗물관리 분야 외에 조경, 교통, 단지설계 분야까지 영향력을 발휘할 수 있어 도시 경관미를 향상시킬 수 있다는 장점도 있다.

미국에서는 해당지역의 토지이용과 개발에 대한 결정권한을 가지고 있는 지자체 중심으로 도시계획과 저영향 개발을 연계시키기 위한 다양한 노력이 있어 왔다. 우선, 토지이용 및 개발, 환경보전, 빗물관리 등 개발과정 전반에 대한 방향을 제시하는 도시기본계획(local comprehensive plan, general plan, and master plan)에 저영향 개발이 반영되도록 노력을 기울여 왔다(The Low Impact Development Center, 2010). 이를 기반으로 저영향 개발의 실질적 이행력을 높이기 위해 조닝(zoning) 토지이용 규제에 저영향 개발을 반영하고, 개발허가 과정에 저영향 개발을 통한 투수면적 확보를 검토하거나, 인센티브를 제공하여 개발업자나 토지소유자가 저영향 개발을 고려하도록 장려하였다. 일부 지자체에서는 빗물관리 관련 별도의 저영향 개발 조례를 마련하여 해당 지자체 도시개발 시 빗물관리 측면에서 저영향 개발이 고려되도록 하고 있다. 국내에서도 저영향 개발과 도시기본계획과의 연계성 검토가 필요하다.

2.2 저영향 개발(LID) 관련 국내 제도

저영향 개발은 미국 뿐 아니라 영국, 호주, 뉴질랜드 및 독일 등에서 적합한 형태로 제도화 및 적용되고 있다. 국내에서는 국토교통부, 환경부 및 서울시 등 일부 지자체를 중심으로 저영향 개발 제도화가 본격화되고 있다.

국토교통부는 ｢친수구역 조성 지침(2012)｣, ｢지속가능한 신도시계획기준(2012)｣ 및 ｢도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2013)｣ 등에 저영향 개발 관련 사항을 반영하고 있다. ｢친수구역 조성 지침(2012)｣에서는 친수구역 조성계획의 기본방향으로 저영향 개발을 적용하도록 하고 있다. 저영향 개발 적용을 통한 오염원 배출 최소화, 수질오염 저감형 하천 및 습지 조성, 오염물질 배출 최소화를 위한 분산식 빗물관리 시스템 도입, 우수저류 및 수자원 재이용이 가능하도록 계획해야 함을 제시하고 있다. 저영향 개발 기법 적용을 통한 비점오염저감 측면 강조, 저영향 개발 요소 기술(투수성 포장 등) 등을 제시되고 있으나 다양한 비구조적, 구조적 저영향 개발 기법 활용은 간과되고 있다. 친수구역 특성상 강변 완충지의 충분한 확보, 보전지역 및 자연지형의 보전 및 조성을 통한 물순환 개선 외에 도로, 단지, 조경, 및 건물 계획 등에도 저영향 개발 적용 방안이 제시되어야 한다.

｢지속가능한 신도시계획기준(2012)｣에서는 신도시 계획 시 환경계획 차원에서 물순환 체계에 대한 대책을 마련하고, 도시생활권 단위의 물순환시스템 도입계획이 필요하다는 내용이 있다. 그러나 신도시계획기준은 신도시 계획 전반에 영향을 미치는 만큼, 물순환 목표 지표 도출 및 신도시계획 단계별 저영향 개발 접근 방안을 구체화할 필요가 있다.

｢도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2013)｣에서는 도로, 보도, 주차장 등의 빗물관리를 위해 빗물이 잘 스며들 수 있는 투수성 재료를 활용하며, 식재 시 식재면의 높이를 낮게 하여 빗물을 저류, 침투할 수 있도록 하고 있다. 공공공지 설치시 주변의 개발사업과 연계하여 빗물관리를 위한 저류지, 침투지, 침투도랑, 식생대 등의 시설을 설치할 것을 제안하고 있다. 도시계획시설 규칙의 특성상 구조적 저영향 개발 요소기술의 활용을 고려한 한계가 있으나 비교적 구체적인 내용들이 반영된 것으로 보인다.

환경부는 저영향 개발을 활용한 비점오염원과 수질관리에 초점을 맞추고 있으나, 저영향 개발 관련 제도 마련보다 지침 작성 등이 주를 이루고 있다. ｢비점오염저감시설의 설치 및 관리 운영 매뉴얼(2008)｣에서 저영향 개발을 고려하기 시작하면서, ｢LID 기법을 활용한 자연형 비점오염원 관리방안 마련(2009)｣과 ｢환경영향평가시 저영향 개발(LID) 기법 적용 매뉴얼(2013a)｣및 ｢저영향 개발(LID) 기술요소 가이드라인(2013b)｣ 등을 제시하고 있다.

｢저영향 개발(LID) 기술요소 가이드라인｣은 관련제도 미비와 개발사업자의 저영향 개발 이해 부족으로 현장 적용이 미흡한 점을 보완하기 위해 기술요소에 대한 자세한 해석을 포함하고 있다. 식생체류지, 옥상녹화, 나무여과상자, 식물재배화분, 식생수로, 식생여과대, 침투도랑, 침투통, 투수성 포장, 모래여과장치, 빗물통 등에 대해 장단점 및 기법을 소개하고 있다. 또한 개발사업자와 설계·시공업체, 지자체 관계자 등이 도시개발, 산업단지 개발, 도로개발 사업에 저영향 개발 기법을 도입할 때 검토 사항을 제시하고 있다. 개발사업 추진단계별 저영향 개발 검토사항을 제안하고 있으나 실제 적용 시 의사결정은 어려울 것으로 보인다. 또한 기본적으로 사업자들이나 지자체 관계자들의 자발적인 저영향 개발 도입을 전제로 하고 있는 만큼 인센티브나 의무 규정 없이 실제 적용으로 이어질지에 대한 우려도 있다.

서울시는 최근 몇 년간 지속적인 도시침수 피해를 겪으면서, 2014년 초에 “서울특별시 물순환 회복 및 저영향 개발 기본조례”를 제정하면서, 국내에서 가장 발전되고 구체적인 형태의 저영향 개발을 지향하고 있다. 빗물 분담량이라는 정량적 목표량을 제시하여 관리하도록 하고 있으며, 서울시 전체의 빗물관리를 위한 “빗물관리 기본계획”을 수립하도록 하고 있다. 또한 물순환에 영향을 미치는 개발사업에 대해서는 “저영향 개발 계획”을 수립하고,“저영향 개발 사전협의”를 하도록 하고 있다. 주요 개발사업에 대해 저영향 개발 빗물관리와 개발 허가를 연계하는 방식이다. 홍수에 취약한 지역·지구(방재지구, 침수피해지역, 재해위험지역 등)를 개발하는 경우 저영향 개발 지구단위계획을 수립하게 하여 해당지역에 대한 보다 계획적인 예방 관리작업을 하도록 하고 있다. 이는 기후변화와 함께 심화되는 대도시 서울의 물순환 문제를 보다 지속가능한 방식으로 해결하려는 움직임이다. 즉, 빗물분담량, 저영향 개발 계획, 저영향 개발 사전협의 제도, 저영향 개발 지구단위계획 등으로 구체화시키고 제도화시켰다는 점에서 의미가 크다. 또한 도시 전체의 빗물관리 기본계획을 우선적으로 수립하고, 개별 사업이나 지역에 대한 저영향 개발 계획, 저영향 개발 지구단위계획을 수립하게 하여 전체 마스터플랜에서 집행으로 이어지는 과정을 모두 고려했다는 점에서 의의가 있다. 이는 다른 지자체에도 영향을 미칠 것으로 보이며, 조례를 통한 제도의 실효성이 인정된다면 중앙 정부차원에서 이루어지고 있는 다양한 개발계획과 정책에도 영향을 미칠 수 있을 것이다. 그러나 조례가 발효된 지 얼마되지 않아 해당 조례에서 규정하고 있는 저영향 개발 계획, 저영향 개발 지구단위계획 등의 계획이 적절히 수립되고, 빗물분담량, 저영향 개발 사전협의 제도가 제대로 정착되고 효과적으로 운영될지는 좀 더 지켜봐야 될 것이다. 도시계획, 토지이용계획과 연계되는 저영향 개발 관련 상위 법률의 부재도 서울시 물순환 조례의 실효성과 지속성 확보에 한계점이다. 이러한 측면에서 물순환 도시 관련 법률 제정을 고려해 볼 필요가 있다.

수원시, 남양주시도 물순환 관련 조례가 있다. 그러나 이 조례들은 대체로 저류·침투 및 빗물이용시설 등 시설 위주의 설치에 관한 내용이다. 즉, 토지이용 및 단지계획 단계에서부터 지형이용, 시설물 배치와 설치에 이르는 체계적인 저영향 개발 제도로 자리 잡고 있지 못하다. 현재 일부 사업지침에 저영향 개발을 반영하고 있으나 저영향 개발을 권장하는 선언적 수준이거나 저영향 개발 세부요소 활용에 초점을 두고 있다. 즉, 도시계획 및 개발 사업 전반에 실질적 영향을 미치지 못하고 있는 상태이다. 그러나 서울시를 중심으로 보다 적극적으로 개발사업 및 도시계획에 저영향 개발을 지향하는 조례 등 제도들을 도입하고 있어 그 파급효과에 주목할 필요가 있다. 저영향 개발이 도시계획 및 개발 사업 전반에 효과적으로 적용되기 위해서는 도시계획 제도와의 연계가 반드시 필요하며 구체적으로 도시계획이나 개발사업에 어떻게 포함할 것인지에 대한 검토가 필요하다.

2.3 도시기본계획과 저영향 개발(LID)

도시계획은 “도시에서의 거주, 생산, 교통 등의 활동이 원활하도록 도로, 철도, 항만, 공원, 상하수도, 건축물 등의 시설내용, 규모, 배치를 종합적으로 계획하는 것이며, 경우에 따라서는 그러한 계획에 의하여 추진되는 도시의 계획 및 계획실현 수단, 방법을 포함하는 것(KPA, 2012)”을 의미한다.

도시계획은 일반적으로 도시기본계획과 도시관리계획으로 구성된다. 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조 및 장기적인 발전 방향 등을 포함하여 도시의 미래 목표를 설정하고 이를 달성하기 위해 필요한 수단을 검토·제시하는 장기계획이며 종합계획이다. 도시기본계획에는 공간구성, 국토이용 및 보전 등에 대한 목표 뿐 아니라 구체화된 정책과 전략을 모두 포함해야 한다. 도시기본계획에서 다루는 부문은 해당도시의 미래 공간구조를 포함하여 토지이용, 교통 등 기반시설, 도심 및 주거환경, 환경의 보전과 관리, 경관 및 미관, 공원 및 녹지, 방재, 지역경제 등 다양한 부문이다.

한편, 도시관리계획은 도시기본계획의 내용을 구체화하는 계획으로 토지를 이용하는 행위의 종류나 강도를 제한하는 기능을 용도지역·용도지구, 개발제한구역·시가화조정구역·수자원보호구역의 지정, 그밖에 기반시설에 관한 계획, 도시개발사업 및 정비사업에 관한 계획, 지구단위구역의 지정 및 지구단위계획에 관한 계획 등을 통해 수행한다. 도시관리계획이 토지이용을 관리하는 제도적 수단을 중심으로 이루어진다면 도시기본계획은 해당지역이 달성해야 하는 도시의 미래상과 목표를 정하고 이를 달성할 수 있는 수단을 제시하여 도시관리계획을 입안하는데 지침으로 활용된다. 즉, 도시기본계획은 실제적인 토지이용의 구체화에 앞서 해당지역의 개발전반에 대한 정책을 다루고 시민들과 함께 도시의 주요 목표를 설정하는 계획이다.

도시의 토지이용은 도시관리계획에 의해 구체화되나 기본적인 방향과 주요 정책은 도시기본계획에서 제시된다. 따라서 저영향 개발을 도시계획과 연계시키기 위해서는 도시계획의 시작점인 도시기본계획에 우선적으로 반영하고, 좀 더 강력하게 추진하기 위해서는 의무화할 필요가 있다.

우리나라 주요 도시 기본계획에서 저영향 개발 반영 현황을 살펴보기에 앞서, 우리나라 도시기본계획 수립 시 고려해야 하는 전반적인 사항을 제시하는 ｢도시·군기본계획수립지침｣ [국토교통부훈령 제2012-872호, 2012.8.21.]에는 저영향 개발이 어떻게 고려되고 있는지 살펴보았다. 현행 ｢도시·군기본계획수립지침｣에는 저영향 개발, 물순환 등에 대한 직접적인 언급은 전혀 이루어지고 있지 않다. 다만, 계획수립의 기본원칙에서 환경친화적 계획수립이라는 원칙 아래 “(6) 단지 등의 개발로 초기강우시 비점오염 물질의 유출량이 증가되지 않도록 하거나 수계에 미치는 영향을 최소화하는 개발방향과 기준을 제시하여야 한다”고 되어 있다. 이는 저영향 개발의 의미가 일부 반영된 것으로 해석될 수 있다. 세부적인 부문계획의 수립지침을 검토해보면 일부 하천주변 지역 개발 시 수계에 대한 영향을 줄이고자 하는 내용이 포함되어 있고, 신규로 지정되는 시가화예정용지에 빗물의 흡수율을 높이기 위해 녹지비율을 높여야 한다는 내용이 있다. 환경의 보전과 관리 및 공원녹지 부문에서는 비점오염저감을 위해 이를 차단, 관리하는 시설에 대한 내용이 일부 담겨있다. 이처럼 ｢도시·군기본계획수립지침｣에 저영향 개발을 고려하고 반영할 수 있는 항목들이 존재함에도 불구하고, 도시물순환 개선을 위한 저영향 개발 기법의 적용에 대한 상세 내용은 담겨 있지 않은 상태이다.

3. 계획평가 기법을 활용한 7대 도시 기본계획과 저영향 개발(LID) 연계성 분석

3.1 계획평가를 위한 평가지표 도출

도시기본계획은 계획과정(planning process)에 투입되는 다양한 노력들의 결과물임과 동시에 계획에 포함되는 대책을 이행하고 계획에서 언급한 목표를 달성하기 위한 출발점이 된다(Kang, 2012). 도시기본계획에 저영향 개발에 대한 뚜렷한 목표가 반영되고, 실현하기 위한 구체적인 대책들이 담겨있다면, 도시관리계획 및 여타 관련계획과 같이 실행되어 도시 물순환 개선과 도시 쾌적성 향상에 기여할 확률이 높아진다. 따라서 도시기본계획에 저영향 개발 관련 내용이 얼마나 반영되어 있고 연계되어 있는지에 대한 평가는 현재 국내의 저영향 개발과 도시계획의 연계성을 판단하는 기본자료로 활용될 수 있을 뿐 아니라 향후 저영향 개발 실현 가능성에 대한 척도로도 활용할 수 있을 것이다.

본 연구에서 도시기본계획과 저영향 개발 연계성 분석을 위해 활용한 계획평가 방법론은 1990년대 후반부터 도시계획 분야의 중요 방법론으로 활용되어 오고 있다. Berke et al. (Berke, 1994; Burby and Dalton, 1994; Berke and French, 1994; Brody, 2003a, 2003b; Tang et al., 2010; Berke et al., 2013)은 도시계획(plan)이 포함하여야 하는 기본적인 구성요소를 기본틀로 결정하고, 계획평가에서 다루고자 하는 주제별로 구성요소에 해당하는 평가지표를 도출하여 이를 기반으로 도시계획 평가 작업들을 실시하였다. 선행연구들(Brody, 2003a, 2003b; Kang et al., 2010; Tang et al., 2010)은 대체로 Kaiser et al. (1995)이 주창했던 계획의 세 가지 구성요소인 현황분석(fact basis), 비전 및 목적(vision and goal), 정책(policy, strategy)을 기본틀로 활용하여 도시기본계획 평가에 활용하였다.

본 연구는 국내 주요 도시의 도시기본계획이 저영향 개발과 관련된 사항을 어느 정도로 포함하고 있는지 연계성을 평가하는 데 있다. 이에 Kaiser 등이 주장한 세가지 구성요소를 국내 도시기본계획을 고려하여 현황조사, 목표/원칙, 전략의 대분류 틀로 변경하여 구성하였다. 이 대분류 틀에 맞추어 저영향 개발 개념과 비구조적, 구조적 저영향 개발 요소기술을 연계해 최종적으로 30개의 평가지표를 도출하였다(Table 2).

현황조사는 저영향 개발 실현을 위한 관련 현황에 대한 내용을 평가지표로 도출했으며, 목표/원칙은 저영향 개발의 전반적인 목표와 기술도입과 관련된 목표/원칙들을 평가지표에 포함시켰다. 전략은 도시기본계획 부문별 계획과 저영향 개발의 구체적인 실현전략 및 기법을 연계하는 방식으로 평가지표를 도출하였다. 토지이용계획, 환경계획, 방재계획 부문은 주로 비구조적 저영향 개발 기법, 특히 자연상태 보호와 관련된 정책들을 중심으로 평가지표를 작성하였고, 단지계획 및 개발계획 부문은 영향면적 최소화를 위한 비구조적 저영향 개발 기법과 구조적 저영향 개발 기법의 활용에 초점을 맞춘 평가지표를 도출하였다. 또한 기반시설, 공원녹지, 경관계획 부문에서는 구조적 저영향 개발 요소기술과 연계한 평가지표를 작성하였다. 도출된 평가지표는 평가를 위한 지표 외에 저영향 개발과 도시기본계획의 효과적인 연계를 위한 가이드라인에도 활용될 수 있다.

3.2 계획평가 및 결과분석 방법

본 연구에서 활용하고 있는 계획평가 기법은 90년대 후반부터 현재까지 다양한 주제의 계획에 적용되면서 지속적인 방법론의 수정보완을 거쳐 체계적으로 정립된 과학적인 연구방법론으로 많은 계획가들이 활용하고 있다(Berke et al., 2006). 계획평가 기법은 주제에 맞게 평가를 위한 지표를 도출하고 이를 기반으로 순서척도 형식의 점수를 부여하는 방법론을 활용하고 있다(Tang and Brody, 2009; Baker et al., 2012; Kang, 2012; Berke et al., 2013; Stevens, 2013). 이러한 정량적 점수체계는 정성적인 경향을 가진 계획을 보다 정량적으로 평가하여 계획간 비교 뿐 아니라 다른 변수와의 관계에 대해서도 통계분석이 가능하고 다양한 이해당사자들과의 의사소통을 용이하게 하는 장점이 있다(Berke et al., 2006). 본 연구에서도 계획평가에서 제안하고 있는 순서척도 기반의 평가방법론을 채택하였다. 기 개발된 평가지표를 기반으로 도시기본계획 내 해당 항목이 명시되거나 포함되지 않은 경우는 0점, 상세하지는 않지만 명시가 되어 해당 지역에서 활용할 수 있는 경우 또는 평가지표의 내용 중 일부를 포함하고 있는 경우는 1점, 상세하게 명시되어 있을 뿐 아니라 해당 지역에서 반드시 이행할 수 있도록 제시된 경우는 2점으로 평가하였다.

본 연구에서는 위 평가지표를 바탕으로 7대도시(서울, 부산, 대구, 인천, 대전, 광주, 울산)의 도시기본계획을 분석하였다. 이들 특별시, 광역시는 급격한 도시화로 인해 도시물순환과 관련된 다양한 문제들이 있으나, 다른 중·소규모 도시에 비해 비교적 안정된 재원과 자원을 보유하고 있어 저영향 개발과 같은 새로운 패러다임을 비교적 쉽게 적용할 수 있을 것이다. 따라서 국내 대도시들의 저영향 개발 접근 경향을 이해하기 위해 이들 도시를 분석 대상지역으로 선정하였다.

앞에서 소개한 평가방법을 이용하여 평가한 결과는 획득점수를 기반으로 계획의 구성요소별, 도시별로 분석될 수 있다. 또한 항목별 평가결과는 선행연구를 기반으로 두 가지 측면에서 분석될 수 있다(Brody, 2003a, 2003b; Tang and Brody, 2009; Fu and Tang, 2013). 첫째, 해당항목을 얼마나 많은 계획에서 고려하고 있는지를 나타내는 반영지수(coverage score 또는 breadth score)이다. 반영지수는 해당항목을 고려하고 있는 계획의 수를 전체 평가계획 수로 나누어 계산한다. 따라서 반영지수는 0~1 범위 내에서 도출된다. 둘째, 해당 평가지표에 대해 얼마나 상세히 잘 반영하고 있는지를 나타내는 상세지수(depth score)이다. 상세지수는 앞에서 언급한 순서척도 방식(0, 1, 2)의 평가방법과 연계하여 해당 항목의 전체 획득점수를 획득가능한 전체 점수로(본 연구에서는 7개 계획×2 =14)로 나누어서 계산된다. 상세지수의 범위도 반영지수와 같이 0~1의 범위에서 도출되며, 대체로 0.7 이상이면 해당 항목의 평가점수가 대체로 높은 수준으로 인식될 수 있다.

3.3 7대도시 도시기본계획과 저영향 개발(LID) 연계성 분석

7대 도시의 도시기본계획 내 저영향 개발 고려 현황평가의 종합적인 분석 결과는 Table 3과 같다. 7대 도시의 도시기본계획을 평가한 결과 평균적으로 평가지표를 통해 획득할 수 있는 점수의 약 19.52% (11.71점/60점)만을 획득하여 현재까지는 도시기본계획에서 저영향 개발에 대한 관심이 아주 낮은 수준이다. 계획의 구성요소별로 살펴보면 현황조사에서는 획득가능 점수의 약 39.29%, 목표/원칙에서는 획득가능 점수의 약 20.00%, 전략은 13.16%를 획득하여, 전반적으로 저영향 개발 고려가 상당히 낮은 가운데 현황조사 부문의 점수가 상대적으로 높고, 전략 부문은 13%대의 낮은 점수를 나타내어, 실제 저영향 개발 실현을 위한 과제나 전략은 아주 부족한 것으로 나타났다. 구성요소별 표준편차를 살펴보면 현황조사 표준편차가 0.88로 도시 간 차이가 비교적 적으나 전략 부문은 3.59로 지역 간 격차가 큰 것으로 나타났다(Table 3).

전반적인 계획평가 점수가 낮을 뿐 아니라 저영향 개발에 대한 고려가 도시별로 차이가 크다는 점도 평가결과에서 중요하게 나타난 부분이다. Table 4 and Fig. 1에서 볼 수 있듯 7대도시 가운데 서울은 가장 높은 점수인 23점을 획득하여 획득가능 점수의 38.33%를 획득하였다. 이 점수는 높은 점수라고 말하기는 어려우나 최저점을 보인 대전(6점/60점, 10%/100%)과 큰 차이를 나타냈다. 앞에서도 언급되었듯이 현황조사 부문 점수는 도시들 간 큰 차이를 보이지 않았으나 전략, 목표/원칙 부문에서 저영향 개발의 고려정도가 차이가 났고, 이러한 경향이 전체점수에도 영향을 미친 것으로 보인다(Table 4).

획득점수를 기준으로 7개 도시를 3개 그룹(1 그룹-서울, 2 그룹-광주, 부산, 3 그룹-울산, 대구, 인천, 대전)으로 구분해 볼 수 있다. 1 그룹인 서울시는 다른 도시에 비해 저영향 개발에 대한 고려 노력이 다방면에서 시도되고 있다. 특히, 목표/원칙 측면에서 개발(재건축, 재개발 포함)로 인한 영향을 최소화하는 저영향 개발의 필요성과 불투수면적 감소를 통한 물순환 개선를 고려해야함이 명시되어 있고, 전략 측면에서도 개발 시 수문에 대한 분석, 절토 및 성토의 최소화, 투수면적의 확대를 통한 불투수면적 축소 등이 주요 과제로 포함되어 있는 것으로 나타났다. 2 그룹에 속하는 광주시는 개발사업 시 자연물순환에 영향을 최소화하는 저영향 개발의 필요성에 대한 목표를 가지고 있으며, 다른 지역에 비해 전략 측면의 점수가 높은 것으로 나타났다. 이는 이미 수립되어 있는 빗물관리 기본계획과 연계한 전략(개발계획에서의 불수투면적 축소, 단지 및 개발계획에서 빗물침투, 저류시설 활용, 도로에서의 투수성 포장 등 설치, 공원 내 빗물침투 및 저류시설 설치 활용 등)들이 환경보전 부문계획에 반영된 결과로 보인다. 부산시는 도시기본계획의 방재안전 부문에 취약지의 개발 규제, 물순환 개선을 위한 투수면적 확대, 수변완충공간의 보호 등의 전략들을 포함하고 있는 것으로 나타났다. 3 그룹에 해당되는 도시들은 저영향 개발에 대한 정확한 이해를 기반으로 한 목표나 이의 실현을 위한 전략을 아직 고려하고 있지 않으며, 기존의 빗물관리나 환경계획에서 다루고 있는 내용들 가운데 저영향 개발과 개념적으로 연계되는 일부 내용만을 고려하고 있다는 한계를 지니고 있다.

도시기본계획의 다양한 부문계획 가운데 저영향 개발과 관련된 사항은 주로 공원녹지, 방재안전, 환경보전 부문에서 주로 나타나고 있었고, 서울시가 거의 유일하게 개발계획 부문에서 저영향 개발에 대한 상세한 과제와 전략을 포함하고 있는 것으로 나타났다.

앞에서 언급되었듯 평가지표별로 해당지표를 고려하고 있는 도시의 수를 전체 도시 수(7)로 나누어 계산된 반영지수(coverage score)와 항목별 실제 획득 점수를 항목별 획득 가능점수로 나눈 상세지수(depth score)로 구분하여 살펴볼 수 있다.

Fig. 2에서 보듯이, 도시기본계획의 저영향 개발 관련 현황조사를 평가하기 위한 6개의 평가지표 가운데 대부분의 도시는 지역의 수문환경이라든지 보전지역에 대한 정보를 포함하고 있는 것으로 나타났으나(반영지수 = 1), 저영향 개발 실현을 위한 배수환경, 식생 등에 대한 상세한 정보는 반영하고 있지 못했다(상세지수 = 0.5). 재해취약 지역에 대한 현황도 대체로 언급하고 있었으나(반영지수 = 0.86), 구체적인 위치 정보나 취약성 유형별 정보는 충분하지 못한 상태였다(상세지수 = 0.43). 대부분의 도시기본계획이 저영향 개발을 도시계획의 기본방향으로 고려하고 있지 못하다 보니 저영향 개발 시설 현황은 전혀 조사되고 있지 못했으며(반영지수, 상세지수 = 0.00), 불투수면적이나 개발현황에 대한 정보도 일부계획만 포함하고 있었다(반영지수 = 0.14, 상세지수 = 0.07).

Fig. 3을 보면, 저영향 개발 실현을 위한 목표/원칙 가운데 자연물순환과 환경에 미치는 영향을 최소화하는 개발을 시행해야 함을 목표/원칙에 포함하고 있는 도시는 7개 중 5개(반영지수 = 0.71)로 일반적인 저영향 개발에 대한 목표는 어느 정도 반영되고 있는 것으로 나타났다. 이에 반해 자연물순환 회복을 위해 물순환을 관리해야한다거나(반영지수 =0.00), 비구조적, 구조적 저영향 개발 요소기술 도입 원칙 등 보다 상세한 저영향 개발의 목표/원칙은 거의 반영되고 있지 못했다(반영지수=0.14~0.29, 상세지수 = 0.14).

Fig. 4는 전략 측면에서의 도시기본계획과 저영향 개발과의 연계성을 반영지수와 상세지수로 나타내고 있다. 19개의 구체적인 전략 지표 중 6개의 저영향 개발 전략은 어떤 도시도 반영하고 있지 않았다. 토지이용계획, 환경계획, 방재계획 측면에서 고려할 수 있는 비구조적 저영향 개발 기법인 자연상태 보호 정책들(3.1 환경적으로 중요한 지역은 보전지역으로 우선 선정, 3.2 수변 완충공간 보호, 3.3 취약지에서의 개발 규제, 3.4 취약지 개발 시 저영향 개발 계획 수립)은 주로 서울시를 중심으로 반영되고 있다. 단지계획, 개발계획 측면에서 영향면적 최소화를 위한 저영향 개발 전략들과 구조적 저영향 개발 기술도입 전략들(평가지표 3.5 ~ 3.14)은 반영지수, 상세지수 모두 전체적으로 낮은 점수를 보였다. 투수면적 확보 및 불투수면적 축소(평가지표 3.8)는 3개 도시(반영지수 = 0.43)에서 시행중이다. 영향면적 최소화를 위한 클러스터 개발(평가지표 3.7), 불투수면적의 축소에서 한발자국 더 나아간 불투수면적 단절(평가지표 3.9), 훼손지역에 대한 재식생(평가지표 3.10) 등은 도시기본계획에서 전혀 고려되고 있지 못하다(반영지수 = 0.00). 일부 구조적 저영향 개발 기법들인 빗물침투시설(평가지표 3.11), 빗물저류시설(평가지표 3.12), 침투저류지(평가지표 3.14) 등에 대한 언급은 평가한 7개 도시 중 1개의 도시정도가 포함하고 있었으나(반영지수 = 0.14) 모든 계획에 대한 반영정도가 상세하지 못하고 대략적인 언급정도에 불과한 것으로 나타났다(상세지수 = 0.07).

기반시설과 공원녹지 계획에 반영될 수 있는 전략들 중, 도로, 주차장 등에 투수성 포장 등을 설치·활용하는 전략(평가지표 3.15)은 7개 도시 중 두 도시가 이행하고 있었다(반영지수 = 0.14). 또한, 공원, 녹지 내 빗물 침투시설, 침투저류지(평가 지표 3.17, 3.19) 등을 설치할 것을 언급하고 있다(반영지수0.29, 0.14). 그러나 반영정도가 상세하지 못하고(상세지수 = 0.07), 그 외 도로, 보도, 공원, 녹지 모두에 유용하게 활용될 수 있는 식생도랑 등의 빗물저류시설(평가지표 3.18)에 대한 연계는 전혀 이루어지고 있지 않았다(반영지수 = 0.00, 상세지수 =0.00). 목표/원칙 측면에서 도시계획과 저영향 개발과의 약한 연계성은 목표/원칙을 실현시키기 위한 구체적 과제/전략 측면에서도 저영향 개발에 대한 고려가 미약한 결과로 이어지고 있는 것으로 보인다.

4. 도시기본계획과 저영향 개발(LID) 연계방안

현재, 도시기본계획과 저영향 개발 연계가 미흡한 편이며, 저영향 개발이 우리 도시계획에 중요하고 기본적인 계획방향으로 자리 잡고 있다고 보기는 어려운 상황이다. 이에 도시계획에 저영향 개발을 주류화시키기 위한 일차적인 노력으로 ｢도시·군기본계획수립지침｣ [국토부훈령 제2012-872호]의 개정을 통해 도시기본계획과 저영향 개발의 연계를 강화하는 방안을 제안한다. 도시기본계획은 ｢도시·군기본계획수립지침｣을 따르도록 되어 있으므로 지금보다는 훨씬 더 적극적으로 저영향 개발 원칙과 내용이 명시되고 반영될 필요가 있다.

｢도시·군기본계획수립지침｣에 저영향 개발 원칙과 내용 반영에 대해 다음과 같이 아홉 가지를 제안하고자 한다.

1) 주요 개발사업 실시에 저영향 개발을 의무화하고 이를 구체적으로 관리할 수 있는 방안(예를 들어 저영향 개발 지구단위계획 등, 토지이용별 빗물분담량 등)을 함께 제시하도록 하는 것이다.

2) 저영향 개발에 대한 필요성을 명시하고 이와 함께 인센티브 등을 활용하여 지자체의 자발적 참여를 유도하는 방식이다. 인센티브 제공에는 빗물요금과 연계한 요금할인, 개발 인센티브, 설치보조금, 상금 수여와 홍보 프로그램 제공 등이 고려될 수 있다.

3) 저영향 개발에 대한 의무화 조항의 삽입은 저영향 개발의 활성화, 주류화에 직접적으로 기여할 수 있고 즉각적인 이행으로 이어지는 장점이 있으나 준비가 부족한 지자체의 반발이 있을 수 있다. 이에 단계적 추진이 바람직할 것이다. 먼저, 1차적으로 인센티브의 개발과 제공으로 저영향 개발에 대한 자발적 참여를 유도하고 저영향 개발에 대한 인식을 확산시킨다. 2차적으로 지자체가 도시계획(도시기본계획, 도시관리계획)을 통해 주요 개발사업에 저영향 개발을 의무화하고 지자체 조례 개정 등을 활용해서 보다 규범적 차원에서 실행시키는 방식을 제안한다.

4) 저영향 개발 의무화 또는 저영향 개발에 대한 자발적 참여 모두 저영향 개발에 대한 원칙과 계획방향, 구체적인 연계 내용이 ｢도시·군기본계획수립지침｣에 반영되어야 한다. 우선, 1장의 총칙에서는 “도시·군기본계획의 의의” 중 환경적 측면에서 도시기본계획의 수립과 이행이 저영향개발을 통해 도시물순환을 회복하는 것과 연계됨을 다음과 같이 명시하기를 제안한다.

“(환경적 측면) 환경적 측면에서 지속가능한 국토관리를 추구하기 위해 도시·군기본계획은 도시의 급속한 성장과 외연적 확산에 따른 자연환경의 훼손과 대기수질토양 등의 오염발생을 사전적으로 방지하는 역할을 담당하여야 하며, 기후변화와 지구온난화에도 적극 대응하여 에너지와 자원을 절약하는 공간구조를 형성하고, 저영향 개발을 통해 도시물순환을 회복하고, 신재생에너지의 사용을 촉진하여 탄소배출량을 저감하는데 주력해야 한다.”

5) 도시기본계획의 부문계획으로 도시물순환 계획을 별도로 마련하여 현황파악, 계획원칙, 전략 등을 상세히 마련하는 것도 필요할 것으로 보인다. 도시·군기본계획 수립의 작성원칙에는 현재 마련된 “(6) 단지 등의 개발로 초기강우시 비점오염 물질의 유출량이 증가되지 않도록 하거나 수계에 미치는 영향을 최소화하는 개발방향과 기준을 제시해야 한다“는 원칙을 보다 강화하여 ”단지 등의 개발로 초기강우시 비점오염 물질의 유출량이 증가되지 않도록 하거나 수계 및 도시물순환에 미치는 영향을 최소화하는 저영향 개발을 원칙으로 삼아 저영향 개발 방향을 부문별 계획에 반영하고 실현전략을 제시하여야 한다”로 강화시킬 필요가 있다.

6) ｢도시·군기본계획수립지침｣의 기초조사와 부문별 계획에도 저영향 개발이 연계될 수 있도록 구체적인 내용이 제시되어야 한다. 우선, 도시기본계획을 위한 기초조사에서 기존의 자연환경 조사와 함께 상세한 수문환경, 보전지역, 환경적으로 민감한 지역에 대한 조사가 이루어져야 한다. 또한, 기존의 토지이용, 교통 등의 인문환경 조사와 함께 불투수면적 및 불투수지역 현황, 개발 현황, 기존의 저영향 개발 시설 현황, 홍수피해 현황, 재해취약지역의 현황 및 위치에 대한 조사가 포함되어져야 한다.

7) 부문계획 가운데 토지이용계획과 도심 및 주거환경 계획에는 계획의 기본방향으로 단지 등의 개발로 자연물순환과 환경에 미치는 영향을 최소화하는 저영향 개발 원칙을 제시하고, 빗물분담량 등 기준을 제시하여 관리해야 함을 명시해야 한다. 더불어 단지 등의 개발에 보전지역 및 자연적인 조경요소 등의 보전과 함께 불투수면적 감소를 통한 물순환 개선 방향을 제시하고, 개발계획 전 과정에 구조적 저영향 개발 요소시설을 적절히 활용하는 방안을 제시하도록 하는 원칙이 명시될 필요가 있다. 주요 내용에는 도시물순환 계획 항목을 포함시키고 단지 및 개발계획 시 해당지역에 대해 모델링 기법을 활용한 수문환경 분석을 통해 개발 전·후의 물환경 변화에 대한 사전검토가 필요하며, 개발로 인한 영향을 최소화하기 위해 절토 및 성토를 줄이고 클러스터 개발을 유도하도록 하는 내용을 포함하여야 한다. 더불어 불투수면적 자체를 줄일 뿐 아니라 불투수면적의 단절을 유도하는 전략이 제시되어야 하며, 개발계획과 단지계획 전반에 구조적 저영향 개발 요소기술들이 적절하게 구성되어 사용되어야 한다는 내용이 포함되어야 한다.

8) 환경의 보전과 관리계획에는 수문환경과 자연적인 물순환을 고려하여 환경적으로 중요한 지역을 보전지역으로 선정하고, 수변 완충공간을 보호하도록 하는 내용이 포함되어야 한다. 방재 및 안전계획에는 자연수문환경을 고려하여 홍수위험지, 취약지에서의 개발을 규제하고 불가피한 개발 시 별도의 저영향 개발 계획이 수립되어 관리될 필요가 있음을 제시해야 한다. 또한 기반시설계획, 공원녹지 계획에는 해당시설의 기능을 해치지 않는 범위에서 비구조적 저영향 개발 요소기술 외에 다양한 구조적 저영향 개발 요소기술들(빗물 침투시설, 빗물저류시설, 침투저류지 및 빗물 저류·침투조 등)이 도로, 주차장, 보도, 공원, 녹지 전반에 포함되어 도시물순환을 개선하도록 하는 방안이 포함되어야 한다. 특히, 공원녹지는 비교적 넓은 투수면을 가지고 있으며, 인위적 훼손 면적을 최소화할 수 있어 비구조적 저영향 개발 요소기술의 적용이 선행되어야 함을 언급할 필요가 있다.

9) 마지막으로, 중앙정부에서는 지자체가 도시기본계획 수립 후 활용할 수 있는 저영향 개발 체크리스트를 배포할 필요가 있다. 지자체에서는 이 체크리스트로 해당 지자체에서 수립한 계획의 저영향 개발 반영 정도를 확인하고 추가적으로 고려할 부분은 없는지 살펴볼 수 있다. 본 연구에서 제안한 표 2의 평가지표는 계획수립 후 확인을 위한 체크리스트로도 활용가능하다.

5. 결 론

지속가능한 도시개발 및 토지이용 방식으로 대두되고 있는 저영향 개발이 국내에서 보다 확실한 도시개발 방식으로 자리잡기 위해서는 도시계획과 연계하여 계획의 시작점에서부터 개발과정 전반에 반영될 필요가 있다. 현재, 개발 사업 관련 일부 지침에 저영향 개발이 반영되고 있으나 저영향 개발을 권장하는 선언적 수준의 내용만이 포함되어 있거나, 일부 저영향 개발 세부요소 또는 기법의 활용에만 초점을 두고 있어 도시개발 및 도시계획 전반에 실질적 영향을 미치지는 못하고 있다.

본 연구는 7개 대도시의 도시기본계획을 대상으로 저영향 개발 계획요소와의 연계성을 분석한 결과, 획득가능한 점수의 약 19.52%로 도시기본계획에서 저영향 개발에 대한 관심이 아주 낮은 수준이다. 저영향 개발 실현을 위한 계획목표나 원칙에 대한 고려가 낮고, 저영향 개발의 일부 요소기술만 반영되고 있을 뿐 다양한 비구조적, 구조적 전략들이 활용되고 있지 않다. 도시기본계획과 저영향 개발와의 연계성이 도시별 차이가 크다는 점도 주목할 만하다. 7대 도시 가운데 가장 높은 점수를 획득한 서울은 최저점을 나타낸 도시보다 보다 다양한 과제/전략이 포함된 것으로 나타났다. 특히, 다른 도시들이 방재계획이나 환경계획 측면에서 저영향 개발를 고려하고 있는 반면 서울은 거의 유일하게 개발계획 측면에서 저영향 개발을 연계하고 있다. 이는 서울시가 비교적 선제적으로 저영향 개발을 도시개발 및 토지이용 전략으로 이용하고 있음을 나타내며, 저영향 개발 조례 등의 제도화와도 관계가 깊다고 할 수 있다.

전반적으로 국내의 저영향 개발과 도시계획의 연계수준은 매우 낮아 앞으로 개선 여지가 많다. 특히, 계획 원칙에 저영향 개발을 지향해야함을 구체적으로 명시하고, 클러스터 개발, 불투수면적 축소, 불투수면 단절, 민감지역 보호 등의 비구조적 저영향 개발 요소기술과 빗물침투시설, 빗물저류시설 등의 구조적 저영향 개발 요소기술이 도시기본계획 전반에 반영될 수 있어야 한다. 이를 위해 ｢도시·군기본계획수립지침｣에 저영향 개발 원칙과 내용을 반영하고, 강화되도록 개정 방향을 제안하였다.

본 연구는 저영향 개발과 관련된 지침 등을 검토하고, 7개 대도시의 도시기본계획과 저영향 개발의 연계성을 계획평가 기법을 활용해 평가하여 현재의 현황을 확인했다는 점에서 의의가 있다. 다만, 연구의 범위가 도시기본계획으로 한정되어 있고, 신규제도 등의 제안에 초점을 맞추기 보다는 현재의 현황분석에 주안점을 둔 한계가 있다. 또한 방법론으로 활용한 계획평가기법은 정성적 성격의 계획을 정량적으로 평가하여 도시별, 지표별 비교를 용이하게 하였다는 장점은 있으나, 개별 계획이나 해당도시가 가진 고유의 특성이나 여건에 대한 고려나 분석에는 한계가 있다. 따라서 추가적인 연구를 통해 도시관리계획과 다양한 도시계획 사업에 저영향 개발을 반영하기 위한 구체적인 방안을 살펴볼 필요가 있으며, 저영향 개발과 도시계획의 연계, 저영향 개발 활성화를 위한 새로운 제도적인 기반의 필요성, 도시별 환경 및 특성을 고려한 연계성 분석 등도 검토해 볼 필요가 있다.