1. 서 론

1.1 연구의 배경 및 목적

모든 도시철도 운영기관은 지방자치단체가 설립하고 운영함에 따라 공공성이 우선시 되고 있는 바. 노인복지법 등 개별 법령에 근거하여 무임승차제도를 시행하고 있다. 우리나라의 경우 인구 고령화 사회에 접어들면서 노인 승객의 증가에 따른 경로우대 무임승차가 도시철도 운영기관 재정적자의 큰 부분을 차지하고 있다.

현재 경로우대 무임승차에 관한 선행연구가 많이 이뤄지지 않은 실정이며, 특히 민간투자사업에 대한 무임승차 연구는 전무한 실정이다. 신분당선은 우리나라 최초의 광역철도 민간제안사업으로서 경로우대에 대한 무임승차제도는 개통 이후 5년간 적용하는 것으로 실시협약이 체결되어 있다.

본 논문에서는 민간철도 투자사업인 신분당선 사례를 중심으로 실시협약 및 관련 법률에 근거하여 무임승차 개선 대안을 검토하였다. 민간철도 투자사업에서의 무임승차 개선대안을 발굴하고 이 중 최적의 대안을 도출하여 신분당선 무임수송 개선방안 도출에 활용하고자 함에 그 목적이 있다.

1.2 연구의 범위 및 방법

본 연구의 기준 연도는 2016년 12월로 하되, 부득이한 경우 일부자료에 국한하여 가장 최신자료를 활용하였다. 신분당선 운영현황을 분석하기 위하여 신분당선(강남∼정자)주식회사에서 제공한 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월)간의 데이터를 활용하였다. 직접적 영향권은 신분당선(강남∼정자)노선을 중심으로 한 범위로 설정하였으며, 간접영향권으로는 신분당선(강남∼정자) 노선 인근 성남시, 용인시, 수원시, 서울시(강남, 서초) 지역으로 설정하였다(Fig. 1).

Fig. 1.

Spatial Scope

본 연구의 주요 내용 및 수행방법은 다음과 같다. 첫째, 신분당선의 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월) 수송실적을 기초자료로 활용하여 수송실적을 분석하였다. 둘째, 일반인 700명, 경로우대 300명을 대상으로 무임수송제도 개선에 관한 설문조사를 실시하여 각종 개선대안을 도출하였다. 셋째, 신분당선 무임수송 손실에 대한 실시협약 분석을 실시하였다. 넷째, 국내외 무임수송 관련 법률 및 사례를 검토하여 현재 운영 중인 국내외 도시철도 기관의 무임승차 손실보전 현황을 분석하였다. 다섯째, 무임승차 개선 대안별로 신분당선의 장래 수송수입을 전망하여 신분당선(강남∼정자) 무임수송 개선 대안별 평가 및 효과 분석을 통하여 무임승차에 따른 정부의 손실 보전 여부와 현실적인 실현 가능 여부의 기준을 통하여 최적 대안을 도출하였다.

2. 신분당선 현황조사 및 분석

2.1 신분당선 수송실적

신분당선(강남∼정자)의 과거 5년(2012년 1월∼2016년 12월) 데이터를 활용하여 총 수송인원, 유임수송인원, 무임수송인원의 특성을 분석하였다. 월별 일평균 수송인원의 경우 2012년 1월 80,602명을 시작으로 2016년 12월 194,323명으로 증가 추세로 나타났다(Fig. 2).

Fig. 2.

Average Daily Ridership by Month

월별 일평균 유임 수송인원의 경우 2012년 1월 67,141명을 시작으로 2016년 12월 162,491명으로 증가 추세로 나타났다(Fig. 3).

Fig. 3.

Average Daily Paying Ridership by Month

월별 일평균 무임 수송인원의 경우 2012년 1월 13,461명을 시작으로 2016년 12월 31,832명으로 증가 추세로 분석되었다(Fig. 4).

Fig. 4.

Average Daily Free Ridership

2.2 신분당선 운임단가 분석

신분당선도 수도권 대중교통요금제인 무료 환승을 허용하는 통합거리비례제에 기초를 두고 있기 때문에 수도권 대중교통 운영기관과의 연락운임을 정산해야 한다. 신분당선 이용객 한명 당 운임단가의 분석 결과는 Table 1과 같이 분석되었다.

Table 1. Annual Fare Unit Price

3. 무임수송 제도 개선에 대한 설문조사

3.1 조사의 개요

본 연구에서는 신분당선 이용자의 다양한 의견을 청취하여 향후 무임수송제도 개선방안에 대한 의견을 반영하기 위해 신분당선 무임수송제도 개선방안에 대한 설문조사를 실시하였다(Table 2).

Table 2. Survey Overview

3.2 신분당선 이용자의 특성

3.2.1 탑승자 성별 분포

설문응답자의 성별구성비를 살펴보면 일반인의 경우 남자 327명(46.71%), 여자 373명(53.29%)으로 남성응답자가 많았으며, 경로우대의 경우 남자 202명(67.33%), 여자 98명(32.67%)으로 남성응답자가 많았다.

3.2.2 무임승차 대상자 분포

무임승차 대상자의 구성비를 살펴보면 경로우대 289명(96.33%), 국가유공자 7명(2.33%), 장애인 4명(1.33%)으로 분석되었다.

3.2.3 탑승자 연령별 분포

연령대별 구성비를 살펴보면 일반인의 경우 20대가 291명(41.57%)으로 가장 많았고, 다음으로 30대가 172명(24.57%)으로 분석되었다. 경로우대의 경우 70대가 183명(61%)으로 가장 많았고, 다음으로 60대가 83명(27.67%)으로 분석되었다.

3.2.4 신분당선 이용자의 분포

신분당선 이용자의 출발지 및 최종목적지의 분포를 살펴보면 일반인의 경우 성남시가 30%로 가장 많았으며, 다음으로 강남구 24%, 용인시 13%, 서초구 12%, 수원시 4%로 분석되었다. 경로 우대의 경우 성남시와 강남구가 각각 24%로 가장 많았으며, 다음으로 용인시 18%, 서초구 17%, 수원시 3%로 분석되었다.

3.2.5 연계교통수단

신분당선 이용자의 연계교통수단을 살펴보면 일반인의 경우 철도/지하철 243명(34.71%), 버스 105명(15%), 도보 327명(46.71%), 기타 25명(3.57%)으로 철도/지하철이 가장 많았다. 경로우대의 경우 철도/지하철 145명(48.33%), 버스 43명(14.33%), 도보 97명(32.33%), 기타 15명(5%)으로 철도/지하철이 가장 많았다.

3.2.6 무임수송제도 개선방안에 대한 의견

현재 신분당선에서 시행 중인 경로우대에 대한 무임승차를 개선하는 방안으로 5가지 항목으로 설문조사를 실시하였다. 일반인 이용자의 의견을 살펴보면 일반인과 동일하게 적용 51명(7.29%), 경로우대 연령을 70세로 상향 조정 229명(32.71%), 경로우대 할인율 하향 조정 62명(8.86%), 출퇴근 시간대에는 경로우대 없음 185명(26.43%), 현행대로 경로우대 유지 173명(24.71%)으로 나타났다.

경로우대 이용자의 의견을 살펴보면 일반인과 동일하게 적용 13명(4.33%), 경로우대 연령을 70세로 상향 조정 200명(66.67%), 경로우대 할인율 하향 조정 9명(3%), 출퇴근 시간대에는 경로우대 없음 14명 (4.67%), 현행대로 경로우대 유지 64명(21.33%)으로 나타났다.

3.2.7 경로우대 할인율 조정

경로우대 할인율(현재 100%)을 하향 조정한다면 청소년 요금수준, 어린이 요금수준, 최대한 많이 인하, 기타 등 4가지 문항을 설정하였다. 일반인 이용자의 의견을 살펴보면 청소년 요금수준 230명(32.86%), 어린이 요금수준 220명(31.43%), 최대한 많이 인하 242명(34.57%), 기타 8명(1.14%)으로 나타났다.

경로우대 이용자의 의견을 살펴보면 청소년 요금수준 50명(16.67%), 어린이 요금수준 94명(31.33%), 최대한 많이 인하 149명(49.67%), 기타 7명(2.33%)으로 나타났다.

4. 신분당선 수요의 요금탄력성 분석

4.1 요금탄력성의 개념

일반적으로 요금탄력성은 (수요량 변화율/요금의 변화율)로 나타낼 수 있으며, 요금 변동에 따라 수요량이 얼마나 탄력적으로 반응하는지 수치로 나타낸 값으로 정의 하고 있다(Fig. 5).

Fig. 5.

Fare Elasticity Graph for Shinbundang Line

4.2 신분당선 요금변화 과정

신분당선의 요금은 수도권 전철운임과 신분당선 자체의 별도운임을 합한 운임을 적용하고 있다. 신분당선 요금 변화과정을 살펴보면 2012년 2월 25일 수도권 전철운임이 인상하였으며, 2014년 8월 2일 신분당선 자체적인 별도운임을 인상하였고, 2015년 6월 27일 수도권 전철운임이 인상되어 총 3번의 요금 변화가 있다(Table 3).

Table 3. Rate of Changes in Fares

4.3 신분당선 요금탄력성 분석

2014년 8월 2일 신분당선 자체적인 별도운임을 인상함에 따라 신분당선 요금 인상에 따른 수요량의 변화에 대한 요금탄력성 분석을 실시하였다. 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수요는 3,970명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수요는 3,863명으로 수요가 감소한 것으로 나타났다. 총수요의 요금탄력성은 -0.236으로 분석되었다(Fig. 6).

Fig. 6.

Rate Elasticity of Aggregate Demand

유임 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수요는 3,344명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수요는 3,235명으로 수요가 감소한 것으로 나타났다. 유임 총수요의 요금탄력성은 -0.284으로 분석되었다(Fig. 7).

Fig. 7.

Rate Elasticity of Paid Aggregate Demand

무임 총수요의 요금 탄력성 분석 결과 요금인상 전 3개월 평균수요는 627명이었으며, 요금인상 후 3개월 평균수요는 628명으로 수요가 증가한 것으로 나타났다. 무임 총수요 요금탄력성은 0.021으로 분석되었다(Fig. 8).

Fig. 8.

Rate Elasticity of Free Aggregate Demand

5. 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석

본 연구에서는 유임수요자와 무임수요자의 시간가치를 파악한 후 이를 모형에 반영하였다. 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석을 위하여 “2015년도 국가교통조사 및 DB 구축 사업 중 전국여객 O/D 보완갱신, 한국교통연구원, 2015.2”의 수단분담 모형을 활용하였다.

첨두시 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석을 위해 통근통행 모형의 계수 값(수도권) 모형정산 결과를 활용하였으며, 비첨두시 신분당선 무임수요의 요금탄력성 분석을 위해 기타통행 모형의 계수 값(수도권) 모형정산 결과를 활용하였다.

5.1 비첨두시 무임승차 시간가치

본 연구에서는 비첨두시 무임승차 시간가치를 비교하기 위해 실질적인 경제활동을 통한 소득을 얻을 수 있는 연령대의 범위를 15∼64세, 65∼85세로 설정하였으며, 연령별 평균소득 사용하여 1인당 소득을 산출하였다. 수도권인 서울특별시, 경기도, 인천광역시 지역에 대한 1인당 소득을 산출한 결과, 65∼85세의 비첨두시 무임승차 시간가치는 유임수요 시간가치의 ½라고 분석되었다(Table 4).

Table 4. Per Capita Income in Seoul Metropolitan Area (Seoul, Gyeonggi, Incheon) (Unit : 1,000 person / 10,000 won)

5.2 전액유료화시 무임수요의 유료화 전환 예측

본 연구에서는 신분당선의 무임요금을 전액 100% 유료화했을 경우는 무임요금 유료화의 기본 대안으로 설정하였다. 무임수요의 시간가치를 유임시간 가치의 ½로 가정했을 때 주중의 경우 55.15%이며, 주말의 경우 52.46%로 주중이 높게 분석되었다.

6. 법률검토 및 타 사례 검토

6.1 무임수송에 대한 법률검토

노인을 대상으로 한 교통요금 할인제도는 경로우대의 목적으로 시행되고 있으며, 노인복지법에 그 법적 근거를 두고 있다. 노인복지법 제26조는 65세 이상의 자에 대하여 공공시설을 무료 또는 그 이용요금을 할인하여 이용할 수 있게 할 수 있다. 또한 노인복지법시행령 제19조에는 경로우대시설의 종류와 할인율을 제시하고 있어 교통요금 할인을 하고 있다. 철도산업발전 기본법(2003. 7. 29)에서는 공익서비스비용의 부담에 관한 제32조에서, 철도운영자의 공익서비스 제공으로 발생하는 비용은 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 당해 철도서비스를 직접 요구한 자가 부담하여야 한다고 규정하고 있다(Table 5).

Table 5. Free Ride Basis Laws

6.2 국내 사례

국내 사례를 살펴보면 한국철도공사의 경우 노인 철도이용요금 할인 등으로 인한 공익적 성격의 서비스(Public Service Obligation : PSO)에 대해 국가가 비용을 일부 보상하고 있다. 민간철도사업들은 무임승차제도를 도입하지 않거나 대부분의 운영기관이 재구조화를 통하여 비용보전방식으로 무임 손실분에 대해 지원을 받는 것으로 나타나고 있다. 민간철도사업 중 유일하게 신분당선 주식회사만 최소운영수입보장(MRG)을 못 받는 구조인 것으로 나타났다(Table 6).

Table 6. Government Support Status for Free Rider (Korail) (Unit : 100 million won)

7. 장래 수송수요 및 수입

신분당선의 장래 수송수입의 경우 신분당선(주)이 실시협약을 체결한 협약수요의 결과를 인용하여 분석을 실시하였다(Table 7).

Table 7. Future Transportation Demand and Revenue for (Unit : person / won)

8. 무임수송 대안 설정 및 최적 대안 선정

8.1 무임수송 대안 설정

본 연구에서는 신분당선 무임수송 개선 대안으로 전액 유료화, 70세 미만(65세∼69세)유료화, 별도운임 유료화(900원)로 대안을 설정하였다.

8.2 대안별 평가 및 최적대안 선정

상기 3가지 대안 중 철도운영기관과의 연락운임정산이 필요 없고, 노인 분들에게 새로운 교통카드를 발급할 필요가 없고, 신분당선의 수입 측면에서 전액유료화와 비슷한 수준인 별도운임만 유료화(900원) 대안이 최적의 대안으로 분석되었다(Table 8).

Table 8. Optimal Alternative Selection

9. 결론 및 향후과제

본 논문에서는 기존 무임수송제도 개선방안 연구를 보완하고자 신분당선 사례를 바탕으로 무임수송 개선방안 연구를 진행하였다. 특히 민간투자사업에 대한 무임수송 개선방안 선행 연구가 전무한 실정이었기 때문에 이에 본 논문에서는 무임수송 개선 대안을 제시하였다. 본 논문의 주요결과는 다음과 같다.

첫째, 신분당선 수송실적 자료와 설문조사를 실시하여 신분당선 이용자의 특성을 분석하였으며, 다양한 의견을 수렴하여 향후 무임수송 개선대안을 설정하였다. 둘쨰, 신분당선 수요의 요금탄력성 분석을 통해 대안별 무임승차 이용자들의 유임전환량을 계산하였다.

본 연구에서 제시된 연구결과를 바탕으로 향후에는 무임수송 개선방안을 실질적으로 적용할 수 있는 대안이나 법 제도가 필요할 것이다. 이를 반영하기 위한 정부의 무임수송 손실보전에 대한 다양한 관점의 연구가 필요할 것으로 보인다.