2.1 도시쇠퇴와 도시축소의 개념

도시쇠퇴(urban deprivation)란 도시 전체 또는 도시의 부분지역이 어떤 원인에 따라 시간이 지나면서 상태가 악화되는 현상을 말한다고 할 수 있다. 즉, 쇠퇴는‘시간적 상대성'을 전제로 하는 개념이며, 그래서 많은 연구들이 도시쇠퇴의 과정(process)에 주목한다(^{Kim, 2010}). OECD제국의 도시재생정책(^{NARS, 1987})에서는 대도시에 있어서 높은 수준의 실업과 빈곤, 주택 및 기반시설의 노후화 등 사회적, 경제적, 환경적 문제의 공간적 집중이라고 정의하고 있다. 도시축소는 지속적인 인구감소에 따른 경제․산업, 물리환경 측면의 축소현상을 의미한다(^{Yoon, 2017}). 도시축소는 도시의 물리적인 규모가 작아지는 것을 의미하는 것이 아니라 지리적 경계와 기반시설은 동일하게 유지하면서 인구와 경제적인 면에서 상당한 감소가 나타나는 도시의 현상을 설명할 때 사용되는 용어이며(^{Hollstein, 2014}), 축소도시(shrinking city)는 이러한 도시축소 현상이 나타나는 도시 혹은 도시 내 지역으로 볼 수 있다.

도시쇠퇴는 원도심 쇠퇴 등 도시의 한 지역에 국한하여 사용하는 경우가 대부분이며 도시축소는 도시의 전체적인 축소를 대상으로 한다. 또한 도시쇠퇴는 쇠퇴현상을 다시 성장으로 전환이 가능한 도시발전단계의 하나로 보는 반면, 도시축소는 이를 인정하고 이전 상태로 되돌릴 수 없는 위기상황으로 보고 있다(^{Koo et al., 2016}).

2.2 도시축소의 진단기준 및 도시축소 유형

선행연구의 도시축소 진단기준은 Table 1에 따르면 대부분 특정기간 동안의 인구변화율을 주요지표로 설정하고 있으며, 분석기간은 단기적으로는 5년, 장기적으로는 10년~50년 단위로 설정하고 있으며, 도시의 축소와 성장 또는 안정을 판단하는 연평균 인구변화율 0.15 %를 기준으로 하고 있음을 알 수 있다.

^{Koo et al.(2016)}의 연구는 Table 2에서 보이는 선행연구결과를 토대로 최근 40년간 정점인구 대비 인구변화율, 최근 20년, 최근 20년간 10년 단위의 인구변화패턴 따라 축소도시 유형을 크게 고착형, 급속형, 점진형의 세 가지로 구분하고 있다.

3.1 분석체계

본 연구는 선행연구분석을 통해 폐광진흥지구가 지정된 사례도시의 축소 유형 및 실태 분석을 실시하고, 이를 통해 지속가능한 쇠퇴산업도시 도시공간정책을 제시하고자 하였다.

첫째, 사례도시의 도시축소 유형을 분석한다. 선행연구와 국내외 문헌을 검토하여 도시축소 유형분석을 위한 기준을 설정하고 시계열적 변화과정을 통해 사례도시의 도시축소유형을 규명한다. 둘째, 도시축소 특성 분석을 위한 지표를 설정한다. 분석지표는 도시쇠퇴와 도시축소에 관한 연구자료를 검토하여 도시축소의 원인 중 인구학적, 산업경제적, 공간구조적 요인을 설명하는 지표를 중심으로 선정하였다. 셋째, 지표별 분석을 위한 기초자료를 구축하고 도시축소 특성을 분석한다. 분석자료는 인구주택총조사, 전국사업체조사, 통계연보 등 공인된 통계자료를 활용하였으며, 사례도시에 대한 지표별 최근 20년간의 변화와 특성을 분석하였다. 넷째, 사례도시에서 수립된 도시공간정책과의 상호 비교를 통해 쇠퇴산업도시의 도시축소 특성별 지속가능한 도시공간정책방안을 제안하였다.

3.2 도시축소 유형 분석

도시축소 유형분석은 선행연구의 정량적 기준을 복합적으로 활용하여 인구 측면에서의 축소도시 선정기준을 마련한 ^{Koo et al.(2016)}의 연구를 분석기준으로 설정하였다. 이들은 장기적인 관점(최근 20년)에서 연평균 인구변화율이 -0.15 % 미만인 도시를 축소, -0.15 % 이상인 도시를 성장․안정유형으로 구분하고, 단기적인 변화양상(10년 단위)에 따라 축소유형을 세분하였으며, 최근 40년간 정점인구와 비교하여 25 % 이상 인구가 감소하는 경우만 축소도시에 포함시켰다. 이러한 선정기준에 따라 도시축소 유형을 고착형, 점진형, 급속형의 세 가지로 구분하였으며, 이를 시각적으로 표현하면 Table 3과 같다.

사례도시에 대한 연구 성격을 고려하여 도시축소 유형 분석을 위한 별도의 군집분석은 실시하지 않는 대신 Table 4와 같이 최근 20년(1997~2017년)간의 장기적 관점(최근 20년)과 단기적 관점(10년 단위)의 연평균 인구변화율과 최근 40년(1977~2017년)간 정점인구와의 비교를 포함한 1년 단위의 시계열적 분석을 시행하여 축소유형을 분석하였다.

총인구는 각 시의 통계연보상의 주민등록인구를 사용하였으며, 최근 20년의 각 년도를 기준년도로 하여 분석한 결과, T도시시는 고착형, M도시와 S도시는 일부 기간을 제외하고는 고착형, B도시는 인구변화에 따라 점진형-고착형-급속형-고착형으로 축소유형이 변화하고 있는 것으로 나타났으나 최근 20년간의 1년 단위 시계열 분석을 통해 사례 도시 모두 고착형 축소도시의 특성을 지니는 것으로 나타났다.

3.3 도시축소 지표 설정

도시축소 특성 분석을 위한 지표는 도시축소의 원인 중 인구학적, 경제적, 공간구조적 요인을 설명하는 지표를 중심으로 도시쇠퇴와 도시축소에 대한 선행연구에서 제시된 지표를 아래 Table 5와 같이 재구성하고 도시축소 실태 분석을 위한 지표를 설정하였다.

4.1 사례도시 개요

사례 도시들은 1970년대 경제개발계획을 거치면서 지역의 부존자원인 석탄 및 광공업을 중심으로 발달하였으나, 1989년 석탄산업합리화 조치의 일환으로 기간산업인 석탄광산이 폐광되면서 전반적인 침체를 겪었다. 1995년 ｢폐광지역 개발 지원에 관한 특별법｣이 제정되어 M도시, S도시, T도시는 1996년, B도시는 2000년에 탄광지역을 포함한 일부 지역이 폐광지역진흥지구로 지정되었다.

Table 6에서 볼 수 있듯이 M도시는 농가인구를 포함한 1차산업 종사자가 전체 산업 종사자의 40.4 %를 차지하는 초고령사회의 도농복합시이며, B도시는 토지이용상 도시지역인구의 대다수가 거주하는 시가화지역면적이 전체 면적의 2.4 %에 불과한 전형적인 도농통합시이다.

S도시는 사례도시 중 고령인구 비율이 상대적으로 낮은 고령사회의 도시이다. 행정구역면적 대비 인구밀도가 낮고 도시지역면적 대비 시가화면적 비율이 낮으며, 3차산업 중심의 산업구조를 가지고 있다. T도시는 8개의 행정동으로 구성되어 있으며, 도시지역면적과 시가화지역면적의 비율이 상대적으로 높고, 전체 산업 종사자의 84.3 %가 3차산업에 종사하고 있는 초고령사회의 도시이다.

도시재생종합정보체계에서 제공하는 전국 시군의 읍면동 지역을 대상으로 실시한 쇠퇴진단 결과(2014~2017년)와 2016년 기준 쇠퇴진단지표 및 잠재력지표에 대한 진단 결과, Table 7에서 처럼 사례도시 모두 도시 전체 차원에서의 도시쇠퇴 징후를 보이고 있으며, 읍․면․동 단위로는 B도시를 제외한 전체 도시의 읍․면․동 50 % 이상이 쇠퇴징후를 나타내고 있어 사실상 도시쇠퇴가 진행 중임을 알 수 있다.

4.2 인구학적 특성

2017년 기준 총인구는 Table 8에 보이는 것처럼 M도시 73,926명, B도시 105,843명, S도시 69,339명, T도시 46,142명으로, 최근 20년간 총인구 변화율은 사례도시 모두 연평균 1 % 내외의 감소를 보이고 있으며 인구가 가장 적은 T도시의 감소율이 –1.19 %로 가장 낮다.

유소년인구 비율은 전체 인구의 10 % 내외로 T도시, B도시, S도시, M도시 순으로 높게 나타나며, 연평균 증가율은 –2.5~-2.8로 S도시의 감소율이 상대적으로 높게 나타났다.

생산가능인구 비율은 최근 남동발전 등 산업단지개발이 진행 중인 S도시가 가장 높으며(68.3 %), 생산가능인구 감소율은 생산기반이 취약한 S도시가 높게(-1.61 %) 나타났다.

고령인구수의 비율은 M도시가 가장 높고(26.9 %), S도시가 가장 낮으며(15.9 %), 매년 4.2~8.6 %씩 증가하여 최근 20년간 고령인구는 약 2배 이상 증가한 반면, 유소년인구, 가임여성인구비율은 절반으로 감소함을 볼 때 노령화지수는 증가하고 소멸위험지수는 감소하여 도시축소의 고착화가 지속될 것으로 예상된다.

소멸위험지수의 경우 2017년 기준 초고령사회에 해당하는 M도시, B도시, T도시는 소멸위험진입단계(4단계)이며, 고령사회인 S도시는 소멸위험주의단계(3단계)에 해당된다. 일본 사회학자 마스다 히로야가 처음 사용한 소멸위험지수는 만20~39세 여성 인구를 만65세 이상 인구로 나눈 지수로, 이 지수가 1.5 이상인 지역은 소멸 위험이 매우 낮다는 것을 의미하고(매우 낮음, 소멸 저위험), 1.0~1.5인 경우 보통, 0.5~1.0인 경우 주의, 0.2~0.5는 소멸 위험, 0.2 미만은 소멸 고위험 지역으로 분류됨.

4.3 산업․경제적 특성

사례도시 전반에 걸쳐 총사업체수와 총종사자수, 주요산업(LQ>1이상인 산업) 종사자수, 제조업 종사자수, 고차산업 종사자수는 지속적으로 증가추세에 있다.

Table 9처럼 B도시를 제외하고 M도시, S도시, T도시 모두 광업을 주력산업으로 하고 있으며, 입지계수가 1보다 큰 주요산업의 종사자수는 전체 종사자수의 3분의 1이상을 차지하고 있음을 알 수 있다. 한때 주력산업이었던 광업은 M도시를 제외한 사례도시에서 입지계수(LQ)가 가장 높은 산업이나 전체 산업에서 차지하는 비중은 낮고 종사자수는 지속적으로 감소추세를 보이고 있어 주력산업의 쇠퇴에 따른 산업구조 개편이 필요한 실정이다.

재정자립도는 일반회계 대비 자체수입(지방세+세외수입)에 대한 비율로 30 %이상이면 건전하다고 판단한다. 2017년 기준 사례도시의 재정자립도는 모두 30 % 이하로, 도시재정의 57~74 %를 지방교부세와 보조금에 의존하고 있으며, 인구 감소에 따라 1인당 지방세 부담액은 매년 7~20 %이상 증가하고 있다.

4.4 공간구조적 특성

Table 10과 같이 인구 관련 지표는 모두 하락하고 고령인구가 증가하는 추세임에도 불구하고 총사업체수와 주요산업 종사자수, 제조업, 고차산업 종사자수는 증가추세를 보이는 것으로 보아 도시별 특화산업이 변화해가고 있으며, 과거에 비해 산업이나 경제적 활동에 종사하는 고령인구의 비율이 점점 높아지고 있다는 것을 알 수 있다. M도시, S도시는 전체 인구 대비 도시지역인구 비율인 도시화율은 증가하여 도시지역으로의 인구집중이 일어나고 있음을 알 수 있다. 시가화면적과 비도시지역의 지구단위계획구역 지정면적은 매년 증가하고 있으며, 비도시지역의 개발행위허가 및 건축허가도 증가추세에 있어 도시공간의 효율적 관리와 운영이 필요하다. 도시지역 인구감소에 따라 도시지역 및 시가화지역, 주거지역의 인구밀도 또한 지속적으로 감소추세를 보이고 있으며, 2017년의 공가율은 전국 평균(7.4 %)보다 높고 지속적인 증가추세에 있어 도심공동화가 우려되고 있다. 20년 이상 노후건축물과 노후주택비율도 지속적으로 증가추세로, 도심공동화에 따른 전반적인 도시쇠퇴가 진행 중임을 알 수 있다.

5.1 도시축소 유형을 고려한 도시기본계획 지표의 합리적 조정

도농복합시의 출범이후 최초로 수립된 도시기본계획과 최근 공고된 도시기본계획의 지표 변화를 살펴보면 M도시, B도시, S도시는 인구감소 추세를 고려하여 계획인구를 각각 32 %, 30 %, 37.5 %로 30 % 이상 하향 조정하였다. 반면, T도시의 경우 2000년의 인구가 2020도시기본계획에서 설정한 계획인구의 48.36 % 밖에 달성하지 못했음에도 불구하고, 기존의 계획인구를 유지하였다.

목표연도 2020년의 도시기본계획이 공고된 시기에 이미 시가화용지 달성률 100.8 %를 초과한 M도시의 경우 시가화예정용지를 2배 이상 상향하였으나 미이용 또는 저이용 시가화용지에 대한 조정은 반영하지 않았다.

현재 B도시와 S도시는 2035년을 목표연도로, T도시는 2040년을 목표연도로 하는 도시기본계획을 수립 중이므로 인구감소와 도시공간의 압축적 이용을 위한 각종 계획지표에 대한 조정이 반영될 필요가 있으며, 철도역을 활용한 대중교통중심의 압축형 도시공간구조의 적용방안을 검토할 필요가 있다.

5.2 지구단위계획구역의 체계적 정비

2003년 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣이 시행된 이래 T도시를 제외한 사례도시의 지구단위계획구역 면적은 증가추세를 보인다. M도시와 B도시의 경우 도시지역 내 지구단위계획구역면적이 크게 증가하였는데 Table 11에서 볼 수 있듯이 대부분 주거지역에서 아파트 건설이나 도시개발사업 등 개발사업에 따른 지구단위계획구역 지정에 의한 것이다. 한편 T도시의 경우 주거환경개선사업을 제외한 지구단위계획구역 지정이 전무하고 신축을 위한 건축허가건수도 최근 20년간 연평균 -2.32 %임을 감안할 때 인구감소에 따른 도시침체가 심각함을 알 수 있다.

비도시지역의 지구단위계획구역 면적의 증가가 눈에 띄게 나타나는 M도시의 경우 취락지구에 지정된 주거형 지구단위계획구역을 제외하고 대부분 농공단지와 관광개발을 위해 지정되었으나 평균면적 10만m2 내외의 소규모 개발로서 비도시지역에서의 산발적 시가화가 일어나고 있음을 알 수 있다. 도시지역의 경우 원도심 중심지역의 관리나 도시공간의 체계적 정비를 위한 구역지정은 전무한 실정이다.

따라서 도시지역은 원도심의 활성화를 위해 중심지역에 대한 지구단위계획을 수립하여 도시매력도를 제고하고, 용도지역별 미이용 또는 저이용된 부지는 순환형 주거환경정비거점으로 활용하고, 매년 5 % 이상 중가하고 있는 빈집을 활용한 커뮤니티 거점을 조성하여 점진적인 주거지 정비를 도모할 필요가 있다. 비도시지역은 지구단위계획구역 지정으로 인한 미집행 도시계획시설의 증가를 미연에 방지하고자 기 지정된 취락지구에 대한 지구단위계획구역에 대한 폐지 또는 축소를 검토할 필요가 있으며, 생활권별 중심지에 폐교, 이전적지 등 유휴부지를 활용하여 기초생활인프라 서비스거점, 커뮤니티 공간을 제공하고 필요시 생활가로 조성을 위한 지구단위계획을 수립하여 생활권 중심지의 매력도를 제고하도록 한다.

5.3 비도시지역 개발행위허가의 합리적 기준 마련

2004년 이후 T도시를 제외한 사례도시의 비도시지역 개발행위허가는 매년 24 % 이상 증가하였으며, 개발행위허가건수 중 비도시지역 비중은 70 %를 웃도는 높은 수치를 보인다. 개발행위허가의 평균규모는 10,000 m2 미만의 소규모 점적 개발이 대부분이며, 농림지역과 관리지역에서 이루어졌다. 농림지역이나 관리지역 중 생산관리지역, 보전관리지역에서의 개발행위허가는 농지나 임지의 개간을 통한 주택, 공장 등의 건축을 위한 것으로 이러한 개발행위허가의 증가는 도로, 공급처리시설 등의 기반시설에 과부하를 초래한다.

사례도시의 인구 5~10만 명의 중소규모 도시로, 성장관리방안이 수립되어 있지 않으나, 도시기본계획 수립 시 비도시지역에 대한 관리방안을 제시하고, 토지적성평가에 따른 보전지역에서의 개발행위허가를 엄격히 규제하고, 소규모 개발행위허가 밀집지역에 대하여는 개발행위허가 시 기반시설용량에 대한 검토를 의무화할 필요가 있다.

5.4 내성적 발전 동력 확보를 위한 도시재생사업의 활성화

｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣이 제정된 이후 T도시를 제외한 사례도시의 도시재생전략계획 수립이 완료되었으며, 도시재생지원센터와 현장지원센터도 운영 중이다. 하지만 도시재생사업추진실적에 대한 평가 결과, H/W 사업부지 확보 문제, 사업시기의 지연, 재생사업 추진 주체 간 거버넌스 등의 문제로 사업 대부분이 지연되고 있다.

공모사업을 위해 도시재생사업을 발굴하기보다는 지역주민의 수요를 바탕으로 한 소규모 재생사업을 발굴하고 주택재고의 10 % 이상을 차지하는 빈집과 도시지역 내 저이용 토지를 활용하여 재생사업을 위한 거점공간으로 활용할 필요가 있다. 특히 도시의 주인이자 주요 자산인 주민들의 고령화가 심화되고 있는 사례도시의 경우 매년 증가하고 있는 고령인구를 위한 재생사업 발굴이 필요하다.