3.1 국내 광고매출액에서 버스광고가 차지하는 비중

^MSIT(2023)가 발표한 최근 5년 평균(2018∼2022) 국내 총 광고매출액은 연평균 약 14.7조원, 그 중 옥외광고 부문은 약 7.2 %인 1.1조원으로 나타났다(Fig. 3). 옥외 광고를 다시 세부 유형별로 보면 크게 엔터테인먼트, 교통, 빌보드, 기타 부문으로 나뉜다. 그중 교통부문은 약 4,416억 원으로 옥외 광고 매출액 중 약 41.4 %를 차지하며, 다음으로 체육관, 공연장 등에 설치된 빌보드 부문이 약 32.6 %를 차지한다.

Fig. 3. Proportion of Advertising Sales by Sector

Table 3은 교통부문의 버스(내·외부) 광고에 대한 최근 5년 평균 매출액을 나타내며, 연간 1,330억 원으로 그 중 30.1 %를 차지한다. 국내 총 광고매출액 기준으로 보면 약 0.9 %를 차지한다.

3.2 버스 외부광고 수입액 현황

버스 외부광고에 대한 정확한 수입액 현황을 살펴보기 위해 ^{Seoul Bus Transport Association(2023a)}에서 집계된 자료를 분석하였다. 최근 9년(2014∼2022년) 동안 전국 버스 외부광고로 인한 수입액은 2014년 428억 원에서 2019년 746억 원으로 약 1.7배 성장했고 이후 2021년 COVID-19로 인해 약 26 % 감소되어 2022년 671억 원으로 회복되었다. COVID-19 이전인 2019년까지 연평균 성장률로 보면 12.7 %에 이른다. 서울의 경우 2022년 기준 286억 원으로 전국의 42.6 %에 해당되며, 경기도는 100억 원으로 전국의 15 %로 수도권 전체 버스광고 수입액은 전국의 50 % 이상을 차지한다(Fig. 4).

Fig. 4. Variation of Bus Exterior Advertising Revenue (in 100 million KRW)

Table 4는 서울시내버스를 기준으로 최근 5년 평균(2014~ 2018년 자료이며, 2019년 이후 서울시 버스 수입 세분화 자료는 미제공되어 반영하지 못함) 운송관련 매출액을 유형별로 보여준다^{(Seoul Bus Transporatation Association, 2023b)}. 운송수입은 약 12,259억 원으로 81.1 %를 차지한다. 다음으로 지자체에 의한 버스운영회사 보조금 총액 비율은 17.5 %를 차지하며, 버스 외부광고 수입액은 연평균 205.5억 원으로 전체의 1.36 %에 지나지 않는다. 그러나 보조금수입 비중으로 보면 7.8 %로 상당한 기여를 하고 있어 장기적으로 이에 대한 수입 비중 확대가 필요함을 시사한다.

4.1 국내 버스 외부광고 규제

버스 외부광고는 옥외광고물법시행령의 분류 중 ‘교통수단 이용 광고물’에 해당되며, 교통수단 외부에 문자, 도형 등을 아크릴ㆍ금속재ㆍ디지털 디스플레이 등의 판에 표시하여 붙이거나 직접 도료로 표시하는 광고물(시행령 제3조 13항)을 일컫는다.

그러나 자동차의 옥외광고물법시행령(제19조1항1호)은 외부에 대한 광고물을 표시할 경우 창문 제외면적의 1/2 이내로 제한하고 있다. 또한 동법 제19조6항은 전기 또는 발광방식 조명을 제한하며, 자동차관리법 시행규칙(제55조2항1호)에서도 동일하게 패널 부착 등 튜닝으로 인한 자동차의 중량 증가를 금지하여 LED와 같은 디스플레이 광고는 원천적으로 불가능한 상태다(Table 5).

따라서 버스 외부광고는 광고의 표시면적과 표시 수단에서 엄격하게 금지하여 버스 외부광고가 시작된 1980년대 이후 별다른 발전 없이 지금까지 이어져 버스 운송관련 매출 외 수입금의 확장성을 높이는데 걸림돌이 되고 있다.

4.2 국외 버스 외부광고 규제

해외의 버스 외부광고 규격에 대한 규제를 살펴보면, 대표적으로 미국의 경우 버스기사의 안전운행에 영향을 받는 창문만 광고를 금지하고, 그 외 광고 면적과 관련된 제약은 없다. 워싱턴 D.C.는 ‘워싱턴D.C 조례’ 3107.7.10(Commercial advertising on WMATA vehicles)에서 Washington Metropolitan Area Transit Authority 소속 시내버스에 한해서 후면, 측면, 전면 광고의 판매와 사용을 허용하고 있다. 뉴욕 주의 ‘Vehicle and Traffic Law’ 1111-C 12-a. (b)항에는 앞면 창유리의 6인치를 넘는 범위에 광선 투과율이 70 % 미만인 물질을 덮거나 처리한 차량, 양 옆면 창유리 중 운전자 좌석의 앞쪽이나 인접한 부분에 광선 투과율이 70 % 미만인 물질을 덮거나 처리한 차량은 공공 도로에서 운행을 금하고 있다.

캐나다는 옆면과 뒷면 창유리를 포함한 차체에 광고를 게시할 수 있고 창유리 일부 또는 전부를 포함하지만 앞면의 창유리는 광고 게시를 금지하고 있다(Transit advertising administrative procedure, GEN-026-A). 미국과 같이 개별 주의 조례로 실질적인 옥외광고를 규제하나, 광고대행사가 자율규제의 범위에서 교통수단 이용 광고물의 크기를 자율적으로 지정하고 있다. Table 6는 국외 버스 외부광고 관련 규정이며 중국, 일본을 제외한 대부분의 국가에서 외부광고 규격에 대하여 버스 운전자의 안전운전에 지장을 주지 않는 최소한의 관점에서 자유롭게 운영되고 있다.

4.3 국가별 버스 외부광고료 비교

버스 외부광고의 규격은 국가, 도시별로 다양하다. 본 장에서는 국가별로 시장에서 거래되는 버스 외부광고 매체 사용료를 비교하여 버스 외부광고로 인한 수입 확대 가능성을 살펴보았다.

서울의 경우 조례에서 정한 버스 외부광고의 규격은 일반버스를 기준으로 차도면과 인도면으로 구분하여 Table 7과 같다^{(Seoul Metropolitan Government, 2018)}.

Table 8은 광고대행사^{(Springbeat, 2024)}에서 거래되는 광고료는 노선이 운행되는 지역에 따라 다르며, 2024.1월 기준 버스 1대당 월 평균 1,395천원이다.

다음 Table 9은 미국 300여개 대도시에서 버스 외부광고를 판매하는 ^{Blue Line Media(2023)} 광고회사의 매체 사용료를 보여준다. 외부광고를 크기와 위치별로 다양하게 차별화하여 광고비용을 다르게 책정하고 있는 점이 국내와 상이하다.

Table 10은 서울, 미국, 독일, 영국, 스페인 대도시들의 버스 외부광고료에 대한 단가를 보여준다. 객관적인 비교를 위해 서울시 조례에서 정한 버스 외부광고 규격과 최대한 유사 사이즈를 기준으로 하였으며, 구간 값으로 주어진 경우 중간 값을 적용하고 환율(1$=1345.5원)은 2024.1.17일을 기준으로 하였다. 그 결과 서울의 경우 버스 1대당 1개월 광고비(단, 설치비 제외)는 독일과 유사하며, 미국 및 스페인의 경우 서울 보다 약 1.7∼1.9배 높다. 반대로 영국은 서울보다 1/11 수준으로 버스 외부광고료는 낮은 편에 속한다.

Table 7. Standards for Bus Exterior Advertising in Seoul

Display location of Bus exterior advertising			Size(Dirveway)		Size(Sidewalk)		Rear
Driveway	Sidewalk	Rear	Ⅰ	Ⅱ	Ⅰ	Ⅱ
			370×100	95×100	300×50	180×130	Within 1/2 of the side area

Table 9. Standards and Market Transaction Prices of Bus Exterior Advertising in USA

Type	Size (width × height)	Impressions (per day)	Costs per week ($)
① King	144cm × 30cm	9,000~17,000	665~
② Kong	248cm × 54cm	15,000~23,000	544~
③ King Kong	Variable	20,000~40,000	1,331~
④ Full Back Tail	Variable	12,000~20,000	1,600~
⑤ Kong(Ultra King)	248cm × 54cm	15,000~23,000	500~
⑥ Queen(Curb side)	88cm × 30cm	6,000~8,000	302~
⑦ Full Wrap	Variable	50,000~100,000	28,000~
⑧ Double Decker Sightseeing Tour Bus	Variable	50,000~100,000	Negotiation

그러나 이들 국가는 국내와 달리 버스 외부 전면랩핑(Whole Wrapping) 광고가 가능하며, 이 비용은 버스 한 대당 미국 $2,500∼8,500/4주, 프랑스 €7,800/4주, 스페인 €7,800/월로 1개월 기준 원화로 환산 시 최소 336∼1,141만원으로 매우 높은 가격에서 거래된다. 이는 향후 국내에서도 전면랩핑 광고가 시행될 경우 상당한 외부광고 수입이 증대될 것으로 기대된다.

일본도 국내와 마찬가지로 도로상 안전 문제를 이유로 버스 랩핑광고를 법적으로 제한하였지만 도쿄도 교통국의 누적된 버스운영 적자를 광고 수입으로 충당하기 위하여 1999년 말부터 도쿄 내에서 랩핑광고를 허용하기 시작했다^{(Kim and Park, 2015)}.

5.1 표시면적 제한 사유의 검토 필요성

전술된 바와 같이 교통수단 이용 광고물의 표시는 창문 부분을 제외한 차체의 옆면, 뒷면 또는 버스돌출번호판에 각 면(창문 제외) 면적의 1/2 이내로 표기를 제한하고 있다. 이는 도시미관, 안전사고의 이유로 엄격하게 규제하고 있으나 차량 전면에 래핑광고를 허용하는 해외 사례, 도심 내 다양한 옥외광고 특히, ‘옥외광고 자유표시구역’으로 지정된 코엑스 일대를 볼 때 교통수단 이용 광고물을 여느 옥외광고물 보다 더 엄격하게 규제할 필요성이 있는지 검토할 필요가 있다. 따라서 본 장에서는 교통수단 외부광고의 엄격한 규제 사유가 되는 ‘운전자의 주의분산에 따른 교통안전 우려’와 ‘도시미관 저해 우려’를 객관적으로 검토한다.

5.2 운전자의 주의분산에 따른 교통안전 우려 검토

운전자의 주의분산에 따른 교통안전 우려는 버스 외부광고 면적 확대 시 자동차 운전자들이 버스 광고로 인해 주의를 분산(전방주시태만)하여 사고 발생 가능성이 더 높아질 것이라는 우려다. 운전자 주의분산이란 운전 중 다른 행동을 하면서 운전을 하는 것을 말한다. 운전 중에 동시에 복수의 행동을 정확하게 하는 것은 어렵고, 복수의 행동으로 교통사고의 위험도를 높일 수 있다. 예컨대, 운전 중 독서, 스마트폰 조작, 흡연, 음식물 섭취, 화장하기, 오디오 조작, 네비게이션 조작, 이야기 나누기, 음주, 창 밖 한눈팔기 등과 같은 주의력 분산 행위들이 대표적인 사례다. 「도로교통법」제49조(모든 운전자의 준수사항 등)에서도 운전자가 운전 중 휴대용 전화(자동차용 전화를 포함) 사용, 영상표시장치 조작 및 시청을 엄격하게 금지하고 있다.

교통사고 원인 중 운전자 주의분산과 관련된 연구는 ^{Cho et al.(2015)}이 있다. 본 자료는 5년간(2008∼2012년) 경찰청 교통사고 1,052,461건 중 사고원인이 안전운전불이행인 551,757건(전체 교통사고의 52.4 %)을 사용하였고, Table 11과 같이 안전운전 불이행 중 운전자 부주의에 의한 사고가 90.6 %임을 밝혔다. 세부적으로는 ‘졸음 및 피로’, ‘운전미숙’, ‘운전 중 다른 동작’ 이들 세 가지 원인이 대부분(98.8 %)을 차지한다. 그나마 버스 외부광고 면적 확대 시 우려되는 ‘전방주시 태만’에 대한 우려는 불과 1.2 % 이내로 사고 기여율이 매우 낮음을 알 수 있다. 따라서 이러한 증거는 버스 외부광고 면적 제한사유로 충분치 않음을 보여준다.

5.3 도시미관 저해 우려 검토

사람들의 문화수준이 높아짐에 따라 도시 경관과 미관에 대한 관심이 높아지고, 버스 외부광고 면적 또한 공공의 공간인 도시에 속한다는 점을 생각해보면, 이들의 상관관계에 대한 논의는 필수적이다. 버스 외부광고는 매체의 특성상 도시를 운행하며 불특정 다수에게 노출되므로 단순한 기업의 이익을 위한 사적인 마케팅 활동을 넘어 도시의 공공성에 어느 정도 영향을 미칠 수밖에 없다.

그러나 옥외광고가 이미 우리 생활 주변에서 흔히 볼 수 있고, 도시공간에서 시각적 경관 구성의 한 부분으로 오랜 기간 자리매김한 상황에서 과연 버스 외부광고면적 확대가 도시미관에 얼마나 부정적 영향을 미칠 것인가를 확인할 필요가 있다. 이를 위해 ‘버스 랩핑광고에 대한 인식 연구’^{(Kim and Park, 2015)}를 검토하였다. Table 12에서 제시된 바와 같이 ‘버스 랩핑광고가 도시미관에 문제인가?’라는 질문에서 문제가 없다고 생각하는 경우(41.9 %)가 문제가 많다고 생각하는 경우(11.6 %)보다 거의 3.6배 높았다. 또한 ‘도시미관 측면에서 랩핑광고가 긍정적인가?’라는 질문의 경우 긍정적인 답변(39.9 %)이 그렇지 않은 답변(15.6 %)보다 거의 2.6배 이상 높았다.

이를 토대로 버스 랩핑광고에 따른 도시미관 저해 우려는 실제로 높지 않을 것으로 판단된다. 이미 우리의 삶 속에서 다양한 광고매체와 내용을 만나는 삶이 일상화되었기도 하지만, 한편으로는 옥외광고로 인한 도시미관 문제는 단순히 광고의 크기에서 오는 것이라기보다는 광고의 내용과 디자인에서 오는 것일 수도 있다. 즉, 옥외광고물의 도시미관 측면에서 적정성은 광고의 외형적인 크기에 대한 영향이라기보다는 전달하는 콘텐츠의 정보성 및 공공성, 광고수단의 시각성에 더욱 큰 영향을 받을 수 있다.

1999년 말부터 도쿄 내에서 버스 랩핑광고를 허가한 일본도 광고면적의 크기에 대한 감독이 아닌 자체 광고에 대한 더 나은 디자인으로 돕는 심사 방향으로 전환하였다. 최소한의 도시미관과 공공성 유지를 위해 옥외광고물심의회와 교통국이 상호 협력하여 운영한다. 이는 향후 국내 버스 외부광고 면적이 확대될 때, 관리측면에서 나아갈 방향성을 보여준다.

5.4 비사업용 차량에 대한 상업광고 허용으로 인한 형평성 우려

현행 옥외광고물법 시행령에 따르면 자기 소유 자동차의 운전자는 본인과 관련된 사항만 광고할 수 있고, 광고물의 부착 위치도 자동차 본체 옆면으로 제한했었다. 그러나 버스 외부광고면적 확대 반대 사유와 마찬가지로 도심미관 저해 우려 요인으로 그동안 허가되지 않다가, 2020년 비사업용 차량에 상업광고를 일시적으로 허용하는 정부 규제샌드박스를 통과하였다.

‘제5차 산업융합 규제특례심의위원회(산업통상자원부, 2020.12.22.)’에서는 ‘자기소유 자동차 활용 옥외광고 중개 플랫폼’에 대한 실증특례를 허용함으로써 자동차 부착용 스티커 광고를 개인이 수주하고 광고수익을 받을 수 있게 하는 내용이다. 그동안 개인 차량에 상업광고가 허용되지 않았던 주요 반대 사유는 Table 13과 같으며, 앞서 기술된 버스 외부광고 면적 반대 우려 문제(교통안전 및 도시미관)가 여기서도 동일하게 확인된다. 따라서 개인 차량에 광고물 부착이 가능하게 된 추세와 맞물려 버스 외부 광고면적 제한은 형평성 측면에서도 합리적이지 못하다.

6.1 광고 규격 확대 대안

버스 외부광고 면적 확대 대안은 Fig. 5와 같이 크게 2가지로 설정하였다. 대안(1)은 버스 외부광고 면적을 옥외광고물법 시행령에서 정한 ‘창문을 제외한 각 면적의 1/2이내 이어야 한다.’라는 규정을 완화하는 관점에서 창문을 제외하되 면적의 모든 공간으로 확대하는 방안이다. 대안(2)는 버스 측면의 모든 공간으로 외부광고 공간을 확대하되, 전방유리, 운전자 시야확보가 필요한 좌우 창문 일부는 제외하였다(천장 제외).

Fig. 5. Alternatives to Expanding Bus Exterior Advertising Area

버스 외부광고의 규격은 옥외광고물법 시행령에 근거하여 각 지자체별 관리기준에 따라 관리되고 있다. 서울시 『시내버스 광고 운영 및 관리기준』에 명시된 버스 외부광고 면적을 토대로 대안별 확대 가능한 면적을 산정하였다. Table 14에서 제시된 바와 같이 대안(1)의 경우 서울시 시내버스(일반버스) 기준 차도면과 인도면의 규격을 사용하여 창문 제외한 모든 공간으로 광고 확대시 현재 광고면적(92,100 ㎠) 대비 약 17 %(15,657 ㎠) 증가된다. 증가폭이 작은 이유는 차량 옆면에 표시가 의무화 된 업체명, 업종, 노선번호, 시내버스 기종점 등 면적을 제외하기 때문이다. 대안(2)의 경우 버스 외부광고 면적은 현재 대비 약 95 %(87,157 ㎠) 증가된다.

6.2 광고 규격 확대에 따른 효과 분석