1. 연구개요

1.1 연구배경 및 목적

공공 건설공사를 조달함에 있어 정부는 공사규모 및 기술적 특성에 따라 설계시공 분리방식 또는 일괄방식 등 다양한 발주방식을 활용하고 있으나, 발주방식에 따라 투입되는 비용구조와 실투입비용에 차이를 보이고 있다. 즉, 기술경쟁을 지향하는 턴키 및 대안방식 등 설계․시공 일괄방식의 경우, 시설물의 품질향상 및 건설기술 발전에 기여하였음에도 불구, 계약되는 공사비가 설계․시공 분리방식을 적용하는 공사보다 높아 예산낭비 우려가 있다는 지적과 함께 공공 공사 예산절감차원에서 설계시공 분리방식에 기초한 가격경쟁방식을 시행해야 한다는 주장이 제기되고 있다(국민권익위원회, 2010). 또한 실제 설계시공 일괄공사에 대하여 낙찰자가 작성 제출한 상세설계서를 토대로 예정가격을 산정하여 일괄공사의 설계품질 및 가치를 고려할 경우 실낙찰률(품질차이에 따른 비용을 도출한 설계시공 일괄공사의 실제 낙찰률, 이하 실낙찰률)이 설계시공분리방식보다 높다고 보기는 한계가 있다고 지적하고 있다(Lee, 2005).

이와 같이 공공 건설공사 발주방식에 따른 비용효과의 논란에도 불구하고, 실제 발주방식별 사업성과와 효과에 대해 정밀 비교분석한 사례가 없는 실정이며, 단순히 낙찰률 등 사업의 한정된 일반적 정보만으로 사업효과를 판단할 경우 논리적 오류를 범할 수 있다.

미국 CII (2002)의 발주방식에 따른 성과비교 분석결과에 의하면 설계시공 일괄방식이 분리방식보다 비용 및 공기에 관한 성과가 높게 평가되고 있다. 또한 영국레딩대학교의 Design Build Forum의 연구에 의하면 발주방식별 비용, 일정, 품질에 대한 성과가 일괄방식(Design-Build)이 분리방식(Design-Bid-Build)보다 전반적인 사업의 성과가 우수한 것으로 보고하고 있다. 우리나라에서는 발주방식별 사업성과에 관한 포괄적인 연구가 부족한 실정이며, 단순히 일괄방식이 분리방식보다 낙찰률이 높은 추세를 보임에 따라 비용효과가 낮다는 의구심이 제기되고 있는 상황이다.

이에 본 연구는 공공 건설공사를 대상으로 계약시점부터 준공에 이르기 까지 실제 집행한 공사비 자료를 광범위하게 조사하여 비용의 투입구조 및 변동추세 등 발주방식별 특성을 비교 분석하고 발주방식별 실낙찰률 등을 산출하여 사업성과를 상대 비교하는 등 공공건설공사 발주제도의 올바른 이해와 효율적 운영을 도모하고자 한다.

1.2 연구범위 및 방법

공공 건설공사를 추진함에 있어 계획하는 품질과 성능을 확보하면서 주어진 예산과 기간 내에 효율적으로 조달하기 위해서는 무엇보다 철저한 사업계획과 시설물의 규모 및 특성에 부합하는 발주방식을 선정하여 수행하는 것이 중요하다.

그동안 발주방식의 운영효과는 낙찰률 등을 토대로 피상적 효과에 대하여 논의가 되었으나, 실제 투입 완료한 비용정보와 비용구조의 차이 등을 고려하지 않고 균형감 있게 비용성과를 비교 분석한 사례는 부족한 실정이다.

이에 본 연구는 공공 건설공사를 대상으로 공사비 집행에 관한 실증자료를 조사 분석하여 발주방식에 따른 실질적인 비용효과를 규명함으로써 발주제도의 올바른 이해와 효율적 운영을 도모하는데 의의가 있다. 발주방식별 비용효과를 규명하기 위하여 본 연구에서는 시간적 범위로 2009~2011년 동안 준공 완료한 100억 이상공사를 대상으로 광범위한 자료를 조사하였다. 도로, 철도, 항만 등 사회기반시설의 건설에 소요되는 기간이 최소 5~10년이 소요되는 특성을 고려할 때 건설공사의 계약시점은 2002~2007년에 계약체결한 공사이며, 분석대상공사는 326건으로 약 23조 규모이며, 연간 100억 이상 공사의 발주규모가 약 24조 규모(3년간 누계 72조)임을 감안할 때 약 30%이상이 분석대상이 되고 있다.

본 연구는 국내외 발표논문 및 보고서 등을 토대로 발주방식에 따른 비용효과의 비교분석 방법론 등에 관하여 고찰하였다. 이를 토대로 수집된 공사비 집행 자료를 조사하여 발주방식별 실낙찰률을 산출하는 등 비용효과를 다각적 관점에서 비교분석하였다. 본 연구의 범위는 발주방식에 따른 비용투입구조 및 비용효과 분석에 초점을 두고 있으며 시설유형별 비용성과의 차이에 유의미한 특성도 도출할 수 있으나, 시설유형별 분석은 연구대상에서 제외하였다.

2. 문헌연구

2.1 비용성과 측정방법론

성과(performance)는 사전적 의미로 계획된 일 또는 사업 등에 있어 시간, 비용 및 자원의 투입과 조직구성원의 노력 등을 통하여 이루어 내거나 이루어진 실적 또는 결과를 말한다. 따라서 건설공사에서 비용성과는 계획된 사업의 목표달성을 위하여 투입된 비용의 규모 또는 값으로 정의할 수 있으며, 일반적으로 단위목적물을 건설하는데 투입된 비용의 규모로 정의할 수 있다(Lee and Hwang, 2007).

건설공사에서 비용성과를 측정하는 방법으로는 입찰에 부칠 공사에 대하여 발주자가 산출한 예정가격(설계가격이라고도 함)과 입찰계약과정을 통하여 최종 낙찰자가 제시하는 계약공사비를 비교한 낙찰률을 비용성과 측정을 위한 지표로 활용하는 방법이 있다. 둘째는 발주자가 산출한 계획공사비와 공사완료 후 실제 투입된 비용을 성과측정지표로 활용하는 방식이다. 공사완료시점에 실제 투입된 비용은 공사과정에서 설계변경으로 인한 비용증감분이 반영됨으로서 실질적인 비용성과측정에 유효한 지표가 되지만, SOC시설의 경우 장기간이 소요되는 특성을 고려할 때 비용자료의 획득과 시간변화 등에 따른 디플레이터 비용정보를 일관성 있게 확보하는데 제약요인이 되기도 한다.

이에 본 연구에서는 발주방식에 따라 비용성과를 실증적으로 비교분석하기 위하여 계약에서 준공에 이르기까지 실제 투입한 비용정보를 토대로 발주방식에 따른 비용투입요소 등을 동일한 기준으로 조정하여 발주방식별 상대적 비용효과를 비교분석하여 특성을 도출하였다.

2.2 기존 연구동향

건설사업 발주방식에 관한 연구동향을 살펴보면 크게 발주방식 선정방법에 관한 연구와 발주방식별 성과분석에 관한 연구로 구분할 수 있다.

구본상과 장현승(2009)은 최저가 낙찰제의 운영 실태를 분석한 바 있으며, 이복남과 이재섭(2009)은 턴키제도, PQ제도, 최저가낙찰제도 및 적격심사제도의 실효성 제고를 통한 개선방안을 제시하였으나 제도적 문제점을 지적하는데 그치고 있다. 유재희와 최재호(2004)는 긴급하천수해복구공사 5개 사례를 대상으로 공사기간 및 공사비 분석을 통하여 CM방식의 적합성 규명을 위한 연구를 수행하였으며, 이유섭과 황본강(2007)은 미국 CII의 BM&M에서 활용하는 성과측정기준을 기초로 실비정산방식과 총액계약방식의 성과에 대한 비교분석을 수행하였으나 분석대상 사업의 데이터 수가 부족하거나 해외사례데이터를 활용하는 등 국내공사특성을 설명하는데 한계가 있다. 또 서울특별시(2000)는 기 발주한 도로, 지하철, 아파트, 건축물, 플랜트(하수처리장, 자원회수시설, 정수장), 배수지의 6개 유형 총 33개 사업을 대상으로 턴키방식과 기타방식으로 구분하여 발주방식에 따른 성과를 분석하였으나 턴키사업은 지하철공사 3건, 아파트공사 2건, 플랜트 및 배수지 각 2건이며 이 중 준공되지 않은 사업이 4건으로 턴키공사의 사례가 5건으로 데이터 수에 한계가 있으며 정성적으로 평가를 포함하고 있어 객관성이 부족한 실정이다.

건설사업이 다수의 건설전문조직과의 계약을 기반으로 운영되는 프로젝트라는 특성을 고려할 때 계약방식에 따른 사업성과에 대한 차이를 비교분석하는 것이 계약방식 선정에 대한 의사결정 지원에 유효한 자료를 제공할 수 있음에도 불구하고 이에 대한 실증적인 비교연구는 미흡한 실정이라 할 수 있다.

이에 기존 연구에서도 발주방식이 비용, 공기, 품질 등 건설사업의 성과에 영향을 미치고 있으며 사업의 특성에 따른 효과적인 발주․계약방식 선정과 계약관리업무의 효율성 도모의 필요성을 지적하고 있으며, 궁극적으로 공사특성에 부합하는 다양한 발주방식을 선택하여 활용하기 위해서는 광범위한 공사실적자료를 수집하여 사업성과에 대한 실증적이고 객관적인 비교분석의 필요성을 지적하고 있다.

3. 건설공사 투입 공사비 조사

3.1 조사대상

국내 공공 건설공사의 발주방식은 크게 설계․시공 분리방식과 설계․시공 일괄방식으로 구분할 수 있으며, 설계․시공 분리방식은 낙찰자 선정방식에 따라 적격심사방식과 최저가방식으로 구분된다. 이들 발주방식은 국토교통부 또는 발주기관 등에서 입찰방법 심의 등을 통하여 공공공사의 규모 및 기술적 특성에 부합하는 발주방식을 선택하여 적용하게 된다. 최근 3년간 발주방식에 따른 적용비중을 금액기준으로 살펴보면, 적격방식과 최저가방식이 차지하는 비중이 공공발주공사의 약 80%이상을 차지하고, 그 외 턴키 등 설계시공 일괄방식으로 발주하여 왔다.

발주방식별 공사비 성과에 대한 비교분석을 위하여 도로, 철도 등 SOC공사는 통상적으로 5~10년 이상 장기간이 소요되는 특성에도 불구하고 건설공사 계약기간동안 실제 투입한 비용정보를 수집하였다. 조사대상공사는 2009년에서 2011까지 3년간에 걸쳐 비교적 최근에 준공 완료한 공사를 대상으로 하고 있으며, 예정가격, 계약금액, 설계변경금액, 물가변동금액 등 준공시점까지 발주자가 실제 지급한 비용정보를 조사하였다. 대상공사의 규모는 300억 미만공사는 적격심사방식에 의하여 낙찰자를 선정하고 있으나, 공사규모에 따라 낙찰 하한률에 차이가 있어 100억 이상공사를 대상으로 하였다. 분석대상 자료는 턴키공사 83건, 대안입찰공사 19건, 적격심사공사 129건, 최저가공사 95건으로 총 326건이다. 대상공사의 유형은 단지조성공사를 포함하여 일반국도 및 고속도로, 철도, 하천, 항만공사 등 다양한 SOC시설물을 조사대상으로 하여 비용성과를 비교 분석하였다.

3.2 발주방식별 공사비 변동추이

본 연구에서는 발주방식별 설계변경 규모의 차이를 고려하기 위하여 계약시점의 공사비 수준과 준공시점의 공사비 수준을 종합분석 하고자 하였다. Fig. 1에서 발주방식별로 예정공사비를 기준으로 예정공사비 대비 계약금액의 수준을 살펴보면, 최저가공사가 69.5% 수준으로 가장 낮고, 적격심사 공사 80.6%, 대안입찰공사 83.4%, 턴키공사가 91.0% 수준으로 가장 높다. 계약단계에서 표면적으로 나타나는 최저가와 턴키의 낙찰률 차이는 예정공사비 기준으로 21.5%p (91.0%-69.5%) 수준이며, 이는 턴키에 대한 고낙찰률 비판의 근거가 되어 왔다.1)

반면에, 예정가격 대비 준공공사비 수준2)을 살펴보면 적격심사 공사가 94.6%로 가장 높고 턴키(93.6%), 대안(87.1%), 최저가(80.5%) 순서로 나타난다. 계약이후 준공 시 까지 설계변경으로 인한 증액규모를 살펴보면, 턴키의 예정공사비 대비 설계변경 증액규모는 2.6%p (94.6%-91.0%)에 불과한 반면, 최저가의 예정공사비 대비 설계변경 증액규모는 11.0%p (80.5%-69.5%)로, 최저가공사에서 턴키의 4배 가까운 설계변경 증액이 일어나는 것으로 나타났다.3)

모든 공사의 현장여건과 민원, 설계수준 등에 차이가 있어 발주방식에 따른 설계변경 규모 분석결과에 과도한 의미부여는 곤란하겠으나, 턴키․대안 등 대형공사 입찰방법 특례로 집행되는 공사가 기타공사(최저가․적격)에 비해 증액규모가 작다는 점은 분명해 보인다. 이는 발주방식에 따른 책임분담구조의 특성에 기인한 결과로 볼 수 있으나, 최종 투입된 공사비 규모를 실질적으로 파악하는데 지표가 될 수 있다.

미국에서 설계·시공분리방식(Design-Bid-Build, 이하 ‘DBB’)과 설계·시공일괄방식(Design-Build; 이하 ‘DB’)의 설계변경 규모를 비교한 보고서(Fernane, 2011)에서도 본 연구의 분석 결과와 유사한 결과가 제시된 바 있다. 동 보고서에 의하면 미국 대학교 시설공사 중 국내 턴키와 유사한 DB방식으로 집행된 공사는 공사비 증액규모가 평균 3.1%인 반면 기타공사에 해당하는 DBB 방식의 공사비 증액규모는 평균 8.1%로 나타났다.

이와 같이 턴키공사의 설계변경 규모가 적게 나타나는 것은 턴키사업자의 설계가 완벽해서 물량증감이 발생하지 않는 것이 아니고 실제로 물량증감은 발생하나 계약적으로 그 책임을 시공사에 전가하는 구조를 채택하여 발주청이 계약변경을 해 줄 필요가 없기 때문이다. 이로 인해 계약상대자의 입장에서는 자신의 책임이 더 커지는 턴키공사에 리스크 비용(risk premium)을 더 가산해서 입찰 할 수밖에 없는 구조이다.

그 결과, 턴키공사의 계약체결 시점의 비용 수준이 상대적으로 최저가 보다 높은 반면, 준공시점에서 턴키공사의 비용 수준과 최저가의 차이는 대폭 줄어들게 되는 것이다. 이와 같이 턴키공사의 고낙찰률 문제는 시공사의 리스크 부담이 상대적으로 커지는 계약구조 측면에서 이해할 필요가 있다.

4. 발주방식별 비용성과 비교분석

4.1 발주비용의 구성요소

발주방식별 비용성과를 상대 비교하기 위해서는 발주방식에 따른 발주비용의 구성요소와 비용이 지닌 속성을 명확하게 규명하여 동일한 잣대로 비용구조를 조정할 필요가 있다.

공공 건설공사에서 건설사업에 투입되는 총사업비는 Fig. 2와 같이 공사비, 보상비(용지비) 및 시설부대경비(설계비, 감리비, 시설부대비)로 구성된다.4) 이중 공사비는 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 및 이윤으로 구성되며 재료비중 중소기업제품 및 주요자재에 관하여 발주기관에서 관급으로 제공하는 경우가 있다. 이와 같이 총사업비에 포함된 비용요소 중 발주방식에 따라 공사발주에 포함되는 비용구조는 상이하게 된다. 발주방식에 따라 비용요소의 범주를 Fig. 2에서 살펴보면 적격 및 최저가 대상공사의 경우 공사비를 발주금액으로 하고 있으나, 공사용자재 직접구매 제도가 중소기업제품 공공구매제도5)에 의하여 철근, 레미콘, 흄관, 콘크리트파일, 타일 등 120개 자재가 발주자가 직접 구매하여 제공함에 따라 공사비 중 관급자재비는 발주금액에서 제외하게 된다.6)

반면, 턴키공사의 경우 발주금액에는 공사비와 설계비를 포함하여 관급자재를 포함하여 발주금액을 구성하게 된다. 중소기업제품 등 관급자재비는 계약금액에 포함되어 있으나, 낙찰률에 관계없이 조달청 고시금액으로 발주자가 직접 구매하여 제공하게 되므로 이에 따른 실제 계약공사비의 낙찰률에는 차이를 보이게 된다.

따라서 적격․최저가 공사와 턴키공사에 관한 비용성과를 상대 비교분석하기 위해서는 발주금액을 동일한 기준으로 조정할 필요가 있다. 즉, 턴키공사에 포함되어 있는 관급자재비, 설계비를 제외한 금액을 기준으로 비교 분석함으로써 적격․최저가공사와 상대비교가 가능하게 된다.

4.2 턴키공사의 실낙찰률 산정

상기한 바와 같이 발주방식별 비용효과를 일관성 있게 상대비교하기 위해서는 턴키공사의 비용구성요소를 적격심사 및 최저가 공사와 동일한 항목으로 조정할 필요가 있다. 이에 턴키공사에 포함되어 있는 설계비, 관급자재비, 그리고 품질차이에 따른 비용을 도출하여 턴키공사의 실낙찰률을 산출하였다.

4.2.1 턴키공사 설계비용

턴키공사는 기본적으로 설계와 시공을 일괄하여 수행함에 따라 발주금액에는 공사비뿐만 아니라 기본 및 실시설계를 위한 비용이 포함되어 있다. 적격 및 최저가 공사와 비용구성요소를 일치시키기 위해서는 턴키공사 발주금액에 계상된 설계비용을 분리할 필요가 있다.

현행 공공 건설공사에서 설계비는 관련 지침7)에서 설계비는 공사비 대비 요율로 계상하도록 규정되어 있는데, 본 연구를 통해 조사된 턴키공사의 규모가 대부분 500억 이상이므로 예산편성 기준의 대규모 4개 구간 실시설계비 요율을 평균한 2.5%를 기준으로 추정가격의 2.5%에 해당하는 금액이 턴키공사 기본계획과 실시설계에 동일하게 반영되어 있는 것으로 보았다. 설계비용 추정에 있어 기본계획 기준 추정공사비와 턴키 실시설계 환산공사비 수준 차이는 고려하지 않고 실시설계비요율만 반영(기본조사설계비는 미반영) 하였는데, 후술할 턴키공사의 실낙찰률 개념이 턴키를 지나치게 과대포장하지 않도록 보수적8)으로 해석한 것이다.

4.2.2 기본계획과 턴키공사 설계품질 차이

턴키공사의 추정가격은 발주기관에서 사전에 턴키로 발주할 사업에 대한 기본계획9)을 근거로 산출된 금액인데, 발주자가 수립한 사업기본계획이 그대로 실시설계와 시공에 반영되는 것은 아니다. 턴키는 발주자가 제시한 사업기본계획을 토대로 턴키사업자가 작성한 기본설계서 등에 대한 심의․평가를 통하여 우수한 설계를 채택하는 시스템인데, 낙찰받기 위해 설계품질경쟁이 일어나게 되고 설계품질이 낮으면 낙찰 기회가 축소되므로 고품질 설계를 추구하게 되는 발주구조이다. 발주자가 제시하는 사업기본계획에 비해 고품질 턴키설계를 채택하고 있다.

턴키설계에서 품질향상 사례로는 교량 경간장 확대(자연경관과 조화, 미관 향상), 교량 형하고 축소(통행공간 확대), 교량 유지관리 통로 증설(유지관리 편의성 향상), 항만공사 설계파고 향상(설계기준 강화로 안전성 향상), 지하철 역사 규모 증가(지하철 사용자 편의 향상), 신재생에너지 설비 확대(친환경성 향상) 등을 들 수 있다. 종합해 보면, 턴키공사의 기본계획은 가급적 법령이 정하는 시설기준을 준수하면서 최소한의 계획을 채택하는 경향이 있는 반면, 턴키설계는 설계경쟁 우위 확보 및 수주를 위하여 안전성이나 주민편의 등을 향상시킨 설계를 채택하는 경향이 있으므로 턴키설계가 기본계획에 비해 상대적으로 품질(quality) 수준이 높다고 추정 할 수 있다.

사업기본계획과 턴키설계의 품질차이를 계량적으로 비교하기 위해서 시공에 반영되는 턴키설계에 표준품셈과 실적공사비 등 정부의 예정가격 작성기준을 적용한 공사비를 조사하여 기본계획 추정가격과 비교하였다.

23건의 턴키공사의 실시설계에 정부 예정가격 작성기준을 적용하여 산출한 공사비(이하 ‘실시설계 환산공사비’라 함)를 발주청이 공고한 기본계획 기준의 추정가격과 비교한 결과 실시설계 환산공사비는 추정가격의 105.2% 수준으로 분석되었다.

Table 1에서 보는 바와 같이 조사된 23건 중 17건(74%)이 발주청 추정가격 보다 실시설계 환산공사비가 높았고, 나머지 6건의 실시설계 환산공사비는 발주청 추정가격 미만으로 나타났다. 다만, 6건 중 2건의 경우 실시설계 환산공사비와 추정가격의 차이가 2.5% 미만으로 설계비용을 감안한 환산사업비 기준으로 실시설계의 품질수준이 기본계획과 유사한 수준이라 할 수 있다.

4.2.3 공사용 자재 직접구매 제도의 영향 고려

자재를 생산하는 중소기업이 대형건설사 등의 하청회사로 전락하는 것을 방지하고 중소기업 제품 구매를 확대하여 중소기업의 경영안정을 지원하기 위한 공사용자재 직접구매 제도가 중소기업제품 공공구매제도10)의 일환으로 ‘06년부터 시행되고 있으며, 턴키공사도 공사용 자재 직접구매 대상이다. 중소기업청이 매년 대상품목을 고시하고 있으며, ‘12년에는 레미콘, 흄관, 콘크리트파일, 타일 등 120개 자재가 직접구매 대상으로 고시11)되어 있다

최저가 등 기타공사는 발주청이 실시설계 결과를 토대로 직접구매 대상자재는 공사계약과 별도의 관급자재 구매계약을 통해 조달하는 반면, 턴키공사는 직접구매 대상자재를 포함한 사업비 기준으로 입찰·계약이 이루어지고 실시설계가 완료된 이후 직접구매 대상 자재비를 공제하여 계약을 변경한다. 이 때 관급자재비로 공제되는 금액은 낙찰률을 적용하지 않는 정부조달단가를 기준으로 하므로, 관급자재비는 낙찰률 100%가 적용되는 개념이고 상대적으로 관급자재비를 제외한 공사비의 낙찰률 수준이 그만큼 더 낮아지게 된다.

관급자재비의 영향을 정량적으로 분석하기 위해 최저가 낙찰방식이 적용된 10건의 건설공사 도급예정공사비(설계가격)와 관급자재비의 합계액에서 직접구매 대상 자재비가 차지하는 비중을 평균하여 산출해 보면 관급자재비의 비중은 13.2%로 나타났다.

이때 중소기업 제품 직접 구매 대상 자재비 13.2%가 적용되는 대상 금액은 추정가격 대비 105.2%에 해당하는 턴키 실시설계 환산공사비이므로, 턴키 실시설계 환산공사비에서 중소기업 대상 자재비(관급자재비)가 차지하는 금액을 추정가격 기준으로 환산하면 추정가격의 13.9%p (105.2×13.2%)에 해당된다. 따라서 이를 제외한 턴키 환산 실공사비는 추정가격 대비 91.3%라 할 수 있다.

턴키공사의 표면적 낙찰률은 평균 91%이나, 최저가공사 등 분리발주의 공사비의 구성요소와 동일하게 구성하기 위하여 설계비 및 관급자재비 등을 제외한 실공사비는 추정가격 대비 74.6%에 해당하며 Fig. 3과 같이 턴키공사의 실낙찰률을 산출해 보면 실질적으로는 81.7% (74.6%÷91.3%)로 조정된다.

4.3 발주방식별 비용효과 비교

건설공사의 발주방식별 비용효과를 보다 실증적으로 비교분석하기 위하여 본 연구에서는 첫째로 계약시점에서 준공까지 총 투입비용을 비교 분석하였다. 또한 발주방식별 비용효과를 동일한 기준으로 상대비교하기 위하여 발주비용의 구성요소와 비용구조를 동일한 잣대로 조정 산출하여 비교 분석하였다. 즉, 턴키공사의 발주비용을 최저가공사의 비용구조와 동일하게 턴키공사 추정가격에 포함된 설계비 및 관급자재비, 그리고 발주자의 사업기본계획과 낙찰자가 제출하는 설계품질 차이로 인한 비용차이 등을 심층적으로 분석 산출한 턴키공사 실낙찰률과 기타공사(적격심사 및 최저가공사)의 투입비용을 비교분석하였다.

먼저 공사계약부터 준공에 이르기까지 최종투입 된 비용을 Fig. 4에서 살펴보면, 최저가공사의 경우 예정가격대비 약 80.5%수준에서 공사 완료한 반면, 턴키공사는 93.5%, 적격심사대상공사는 96.4%가 투입되어 공사가 완료한 것으로 나타나고 있다. 이에 단순 집계된 준공공사비 수준을 감안하면 최저가공사의 비용절감효과가 상대적으로 높게 나타나고 있으며, 턴키공사뿐만 아니라 적격심사공사가 비용절감효과가 낮은 것으로 보일 수 있다.

반면, 발주방식에 따른 비용구조를 동일한 기준으로 조정하여 상대 비교해 보면, 최저가공사 및 적격심사공사는 동일하지만, 턴키공사의 낙찰률은 81.7%에 계약 체결되어 준공공사비는 약 84.6%수준에서 준공되는 것으로 나타나고 있다. 이 결과를 토대로 비용성과를 비교해 보면 최저가공사와 실질적으로 약 4.1%의 차이를 보이고 있어 비용효과에 큰 차이를 보이지 않고 있다.

이와 같이 발주방식에 따른 사업성과 등을 판단할 때, 단순히 표면적 낙찰률 등을 토대로 비용효과 등을 판단하는 것은 논리적 오류를 가져올 수 있으므로 보단 심층적이고 객관적인 관점에서 비용효과를 비교분석할 필요가 있다.

5. 결 론

공공 건설공사를 추진함에 있어서 턴키·대안입찰로 발주되는 공사는 상대적으로 낙찰률이 높아서 예산낭비를 초래한다는 비판은 옳고 그름을 떠나 그 논지가 직관적으로 이해하기 쉬워서 공감을 얻어왔다. 이 비판의 요지는 계약되는 표면적 낙찰률을 감안할 때, 최저가방식으로 조달할 경우 보다 경제적으로 시설물 조달이 가능하다는 견해를 뒷받침하는 근거가 될 수 있다.

그러나 표면적인 계약 낙찰률만으로 건설공사의 비용효율을 모두 설명하기는 한계가 있다. 기본적으로 최저가 공사의 낙찰률 산정 시 분모와 분자인 예정가격과 계약금액이 동일한 설계서를 토대로 산출하게 된다. 반면, 턴키공사는 발주자의 추정가격 산출의 근거가 되는 사업기본계획과 입찰자의 입찰금액 산정의 근거가 되는 턴키공사의 설계내용이 다르기 때문에 추정가격과 입찰가격(계약금액)은 근본적인 차이가 발생하는 특징을 지니고 있다. 또한, 턴키에서는 공사비 이외에 관급자재비와 설계비 등도 포함된 사업비 기준으로 낙찰률이 산출되고 있어 공사비만으로 산출되는 최저가의 낙찰률과 작성기준이 서로 다르다는 점도 차이가 있고, 계약 이후 필연적으로 발생하는 공사비 증·감 수준에도 차이가 있다.

이에 발주방식별 계약적 특성을 고려하여 다양한 관점에서 사업효과를 비교분석할 필요가 있으며, 사업특성에 따라 보다 적합한 발주방식을 선택하여 활용할 수 있는 방안에 대하여 추후 연구할 필요가 있다. 이와 병행하여 발주방식별 비용성과를 제고하기 위해서는 최저가 및 적격공사의 경우 계약체결 후 계약변경 등으로 인한 공사비 관리의 적정성을 도모할 수 있는 IPD 등과 같은 계약적 관리기법에 관한 연구가 필요하다. 또한 턴키 등 기술형 입찰공사는 사업초기단계에 적정 공사비를 예측할 수 있는 기법과 기술적 툴을 마련할 필요가 있다.