3.1.1. 경과

2005년 8월 23일 바하마 남동부에서 발생한 허리케인 카트 리나(Hurricane Katrina)는 최대풍속 224 km/h의 5등급 허리 케인으로 미시시피, 루이지애나, 플로리다, 알라바마, 조지아 등 미국 남동부 7개 주에 걸친 약 235,500 km² 면적에 피해를 입혔다. 사망자 1,299명, 이재민 250만세대가 발생하였으며, 재산피해의 경우 1,000억 달러 이상이 발생한 것으로 추정된 전례 없던 초대형 재난이었다. 특히, 제방이 무너지면서 도시 의 약 80%가 침수된 뉴올리언스의 경우 그 피해가 더욱 막심 했다(^{Wu, 2005}). 수많은 이재민들이 제때 구조되지 못했고, 피난처는 수용능력을 초과하여 제구실을 하지 못했으며. 도 로가 유실되고 전기와 상하수도 등 기반시설이 마비되었다. 통신은 두절되고, 의약품과 구호품도 제때 전달되지 못했다. 특히 경제적 기반이 취약한 흑인과 빈곤층에게 피해가 집중 되었다(^{Knabb et al., 2011}).

처음 허리케인이 발생하였을 당시 카트리나는 자연재난이 었으나 뉴올리언스를 강타하여 도시가 침수된 시점부터는 식 수오염, 군중혼란, 인종갈등 등 각 종 2차 피해로 확산되었다 는 점에서 대형복합재난의 대표적인 사례로 평가된다.

3.1.2. 재난대응체계 문제점

2001년 발생한 9.11 테러 이후에 미국은 테러에 대응하기 위한 국토안보 위주의 위기관리 체계로 전환하면서 1979년 이후부터 미국의 재난관리를 담당해오던 연방재난관리청 (FEMA)을 국토안보부(DHS)에 편입시키고 그 기능과 의사 결정권한을 축소하였다. 탄생 이후부터 독립적인 의사결정구 조를 가지며 물자 동원에 대한 정부 부처 간 조정능력과 재난 관리 전문성을 인정받아오던 FEMA는 필요이상으로 거대해 진 비효율적인 조직이라는 부정적인 시각과 함께 그 역할이 국토안보부의 한 부서정도로 축소되었다. 이로 인해 재난관 리 업무의 기능과 예산편성에 대한 책임소재가 불분명해져 카트리나가 뉴올리언스를 강타하였을 때 재난관리시스템이 제대로 작동하지 못하는 원인이 되었다(^{DHS, 2006}).

카트리나의 피해가 증폭된 원인은 리더십과 시스템의 철저 한 실패였다. 시장, 주지사, FEMA청장은 시민들의 안전을 책 임지기 때문에 임명되자마자 재난안전 매뉴얼을 먼저 숙지하 게 되어 있고, 모의훈련을 통하여 무엇이 문제인지를 사전에 점검해야 한다. 루이지애나주는 모의훈련 결과 시민을 대피 시키기 위한 교통수단이 가장 큰 문제라는 점을 사전에 인식 하고 있었지만 별다른 대응책을 세우지 않은 상태였다. 전문 가들은 뉴올리언즈를 둘러싸고 있는 제방이 카테고리5의 강 력한 허리케인을 막아낼 수 없다 지적했지만 예산부족으로 제방 재건축을 미루고 있었다. 시장부터 대통령까지 허리케 인의 강한 비바람으로 제방이 붕괴할 위험이 있다는 것을 미 리 인지하고 있었다. 그러나 실제로 카트리나를 전후해서 지 방정부에서 연방정부까지 리더십과 시스템은 한동안 마비상 태에 있었다. 이로 인해 허리케인이 뉴올리언즈를 강타했을 때 강력한 비바람으로 도시를 둘러싼 제방이 무너지면서 도 시 전체가 침수되고 말았다. 1833명이 사망하고 다수의 실종 자가 생겼으며, 재산손실도 810억 달러에 달하는 등 엄청난 피해를 줬다(^{Cabinet Office, 2012}).

3.2.1. 경과

2011년 3.11 동일본 미야기 현 센다이 동쪽 179 km 지점의 산리쿠오키(三陸沖) 해역 “이와테현” 앞바다에서 일본 지진 관측사상 최대의 규모 9.0의 강진이 발생하였다. 동일본 대지 진으로 명명된 이 지진은 해저의 태평양판과 북미판이 충돌 한 것이 원인이 되어 도후쿠 지방 태평양 해역에서 발생하였 다. 지진에 파생된 최대 8.5m 높이가 넘는 쓰나미의 영향을 받 아 이와테(岩手)현에서 이바라키(茨城)현에 걸친 약 400 km² 지역에 큰 피해가 발생하였다. 특히 쓰나미의 여파로 후쿠시 마현 소재의 도쿄전력 원자력발전소(제1원전)에 전기 공급이 중단되면서 전원 상실로 제1원전 1-3호기 원자로 내 냉각수 유입이 중단되어 원자로 내부에 남아 있던 냉각수가 증발하 는 냉각시스템의 고장에 따라 핵 연료봉이 공기 중으로 노출 되는 심각한 사고가 발생하였다(^{Leo, 2012}). 사회·경제적 피 해 또한 작지 않았는데, 치바현 이치하라 정유공장에서는 대 형 화재가 발생했고 제철소가 폭발했으며, 주요 항구에서 하 역작업에 막대한 차질이 발생하는 등 자동차, 철강, 정유, 전 력, 반도체, 물류 등 산업 전반에서 피해가 확산되었다는 점에 서 대형복합재난의 대표적인 사례로 평가된다.

3.2.2. 재난대응체계 문제점

쓰나미로 인해 후쿠시마 발전소가 폭발하여 방사능이 대량 으로 누출되는 사고가 발생하였고, 15,520명 사망, 5,000명 부 상, 7,137명 실종 및 125,000개소가 넘는 건물파손 등 대규모 피해가 발생하였다. 이런 와중에 일본 정부의 원자력재해 대 응 지침이 제대로 기능하지 못하고, 재난대응에 대한 지식이 부족한 정치인이 임기응변식 대응을 하면서 일본의 재난관리 체계에 큰 허점을 드러냈다. 그 당시 재난안전 선진국이라 자 부하였던 일본이 정작 재난이 발생하자 우왕좌왕하는 무기력 한 모습을 보였다. 동일본 대지진이 전문가들의 예상을 뛰어 넘는 대규모 재난이었다는 이유 이외에도 일본 정부와 관계 기관의 위기관리 체계의 부실과 허술한 대응, 그리고 투명하 지 못한 상황 전달의 탓이 컸다. 예상을 뛰어넘는 규모의 지진 이 발생하자 정부와 지자체간의 통신이 두절되었고, 상황을 지휘하여야하는 지방정부의 청사가 파괴되어 피해상황 파악 및 정보전달 등에 차질이 발생하였다. 이로 인해 중앙정부의 응급대책이 적절한 시기에 이루어지지 못하였으며, 현장에 대한 정보 없이 중앙정부의 자체적인 판단으로 응급대책을 실시해야하는 상황이 발생하였다. 또한 피해지역으로의 물자 조달 및 수송의 혼란, 국민의 불안심리 증대에 따른 전국적인 생활필수품 품절현상, 다수 정유소 피해 및 외부 물류망 단절 로 인한 피해지역의 연료공급 중단 등 재난 대응에 대한 여러 가지 문제점이 드러났다. 이런 상황에서 일본정부는 제대로 된 정보를 국민들에게 전달하지 못했고, 잦은 내용수정과 사 실은폐는 국민들의 불신과 의혹을 키웠다. 또한 재난에 대한 대응주체를 도쿄전력에서 총리관저로 변경하면서 지휘통제 계통의 혼란을 초래하였고, 외국의 지원에 미온적인 태도를 보임으로서 국제사회의 불신을 초래하였다(^{LRP, 2014}).Table 1

일본은 재난발생시 중앙정부는 재난현장에 대한 지원을 총 괄하고, 지방정부가 그 지역의 자연환경이나 지역실정 등을 고려하여 스스로 재난관리체계를 구축하고, 그 지역 특유의 재난유형에 대한 정보를 인근 지방정부와 서로 공유하고 연 계하는 시스템을 구축하고 있다. 재해가 빈번하게 발생하는 자연환경 속에서 일찍부터 자주적 방재와 복구 연계체제가 구축되어 있던 일본은 중앙정부차원에서는 신속하고 정확한 정보수집 및 전달과 지원에 중점을 두고, 지방정부차원에서 지역사회의 모든 역량과 자원을 효율적으로 재난관리에 동원 할 수 있도록 재난관리체계를 정비하였다. 하지만 동일본 대 지진이 발생하면서 재난관리의 최우선적인 책임을 지방정부 에 부여하고, 중앙정부는 지원만하는 이원적 재난관리체계의 한계가 드러났다. 기존에 빈번하게 발생하던 지역적 혹은 국 지적 재난에는 이런 이원적 재난관리체계가 신속한 대응을 가능하게 했지만 동일본 대지진처럼 대규모 재난관리에는 중 앙정부의 대응이 늦어져 막대한 피해를 초래한 것이다.

이외에도 해외의 주요 대형재난은 보팔참사, 중국상선 보 일러 폭발사고, 도나파스호 사건 등이 있다.

4.1.1. 미국

미국의 재난관리의 기본이 되는 지침은 NRF(National Response Framework)라 할 수 있다. NRF는 미국 연방정부가 모든 유형의 재난과 비상상황에 대응하는 방법에 대한 안내 서(일종의 manual)이다(FEMA, 2008).

NRF는 20년간의 연방 차원의 매뉴얼로 활용되었으나, 2005년 카트리나 허리케인 이후 미국정부의 재난대응 실패 경험을 보완하여 2008년에 NRF에 PPD-8(PPD-8: Presidential Policy Directive 8)의 새로운 요건과 용어를 담아 NRF 개정이 이루어졌다.

PPD-8는 국가적 차원의 재난에 대비하기 위해 연방, 주, 지 방, 지역을 포함한 국가적 노력을 조직화하여 동시성(Simultaneity) 을 갖도록 보완한 것이 특징이다. 즉, 허리캐인 카트리 나를 비롯한 과거 재난들로부터 배운 교훈들을 반영하여 국 가 안보를 심각하게 저해할 수 있는 위협에 대비하는 것을 목 표로 예방(Prevention), 보호(Protection), 경감(Mitigation), 대 응(Response), 회복(Recovery)이라는 다섯 가지 영역의 내용 을 문서로 규정하고 있다. PPD-8은 국가대비목표(National Preparedness Goal), 국가대비시스템(National Preparedness System), 국가대비보고서(National Preparedness Report), 국 가계획 프레임워크(National Planning Framework), 연방 부처 운영계획(Federal Interagency Operational Plan)의 5개 중요 요소로 구성되어 국가적 측면에서 위험을 모두 포괄(all disaster)하고 예측하여 대응할 수 있도록 예방적 측면에서 대 형재난을 보완하였다.

NRF 내용 중 대형재난 부분을 검토하면 재앙적 사고 부속 서(Catastrophic Incident Annex)와 대규모 대피 사고 부속서 (Mass Evacuation Incident Annex)를 지적할 수 있다(FEMA, 2008b, FEMA 2008c).

재앙적 사고 부속서(Catastrophic Incident Annex)에서 복 합재난의 정의는 “대규모 사상자와 피해를 동반하여 사람․ 기반시설․환경․경제 등 정부 기능에 막대한 영향을 끼치는 자연재해와 인위재해”라고 규정하여 대형 재난을 규정하고 있다.Fig. 4

Fig. 4

Hybrid disaster system of the United States

대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex) 는 연방차원의 대응이 필요한 대규모 사고로서 연방, 주, 지역 의 지원을 통합하기 위하여 대국민 대피방법, 정부기관의 역 할과 책무 등의 총괄적인 안내가이드라인을 제시하고 있다. 즉, 본 부속서는 대규모 대피를 위한 민관의 협력의 동시성 (Simultaneity)을 강조하고 있다(^{NGACPR, 1979}).

즉, 모든 재난이 대형복합재난으로 전개될 수 있으며, 지역 간․ 부처 간․국가 간 협력체계에 대해 이해할 필요가 있다. 또 한, 대형복합재난은 국가적인 위기상황을 초래할 가능성을 내포하기 때문에 국가적 대응체계가 필요하며, 위험에 대해 미리 예측하고 평가하는 포괄적이고 총체적인 재난관리 체계 의 구축이 필요함을 알 수 있다.

4.1.2. 일본

일본의 재난대응체계는 방재책임, 방재조직, 방재계획, 재 해복구 등을 규정하고 있는 ^｢재해대책기본법_｣을 중심으로 재 해의 종류, 방재 단계에 따라 체계적으로 나누어져 있다. 재해 대책기본법에서는 대규모 재난이 발생하면 우선적으로 재난 이 발생한 시정촌에서 수립되어 있는 지역방재계획에 따라 가장 중요한 임무를 수행하고, 각 도도부현과 국가는 방재기 본계획에 따라 해당 시정촌을 지원하도록 규정하고 있다.

긴급대응이 필요한 대규모 복합재난이 발생한 경우 방재기 본계획에서는 복합재해의 대응방법에 대해 다루고 있으며, 일부 지자체에서 복합재해 예측과 대응 방법을 다루고 있다.

1) 외부 분석기관들과의 협력 강화

대형복합재난 및 미래재난(혹은 특수재난)의 예측 및 그 위 험성에 대한 평가는 고도의 전문지식이 필요한 경우가 많다. 따라서 국민안전처뿐만 아니라 국내에 포진한 다양한 연구기 관들과의 협력 관계의 강화가 반드시 필요하며, 특수재난실 은 이러한 다양한 연구기관들과의 협력 네트워크를 구축하고 강화시킬 필요가 있다.

2) 복합재난의 우선순위 및 위험지도 구축

대형복합재난관리가 중요한 이유 중 하나는 위해요인(발 생원)이 복합적으로 발생한다는 점보다도 피해의 대상이 복 합화되고 그 과정에서 재난의 영향이 대형화된다는 점이다. 특히 같은 공간적 범위 내에 다양한 피해 대상이 밀집되어 있 는 경우, 대형복합재난의 피해는 더욱 극심해질 수밖에 없다.Table 4

한편, 복합재난은 일정한 유형이 없고 예측이 매우 어려우 므로 위험성이 높은 지역 및 시설에 대한 위험평가와 이에 따 른 위험지도 구축이 필요하다. 특히, 핵발전소, 화학단지, 대 규모 군시설, 국가기반체계 등 재난이 일어나면 복합재난으 로 확산하기 쉬운 시설물 및 지역을 대상으로 리스크 평가 및 위험지도 구축을 고려하여 대형복합재난을 대응하고 재난이 대형화되지 않도록 현장에서 초동 대응할 수 있는 준비과정 이 필요하다.