2.1.1 소규모 노후 건축물 등 점검

｢건축물관리법｣ 상 소규모 노후 건축물은 노유자 시설 및 주택 및 사용승인 후 30년 이상 지난 건축물을 대상으로 하며, 이 중 30년 이상 된 건축물의 세부 조건은 지방자치단체 조례로 정하도록 규정하고 있다. 여기서 소규모 노후 건축물은 정기점검과 달리 주기적인 안전점검 등에 대한 법적 의무가 없이 자치단체 재량에 따라 관리할 수 있는 근거만을 규정하고 있는 임의관리대상이다.

소규모 노후 건축물의 점검 방법 및 실시 절차, 점검 항목 등 점검 수행 시 필요한 세부 사항은 ｢건축물관리법｣에 근거하여 배포되는 “소규모 노후 건축물등 점검 매뉴얼(국토교통부 고시, 2020)”에서 정하고 있다. 점검 주체인 지방자치단체장은 점검 대상과 수행기관을 선정하고, 선정된 기관은 점검 계획을 수립한 이후 점검을 실시하여야 한다. 소규모 노후 건축물 등의 안전점검 평가 항목은 크게 구조안전, 화재안전, 에너지 성능으로 구분되며, 건축물의 성능 유지 및 향상을 점검의 목표로 두고 있다. 점검결과는 지방자치단체장에게 보고해야 하며 자치단체 장은 점검결과에 따른 개선방안을 제시하고 보수·보강이 필요한 경우 기술적 지원을 할 수 있도록 규정하고 있다.

｢건축물관리법｣ 및 점검 매뉴얼에서 규정된 바에 따르면 소규모 노후 건축물의 점검은 지방자치단체장의 권한으로 점검 대상은 자치단체 조례로 규정하고 안전점검 수행은 지방자치단체장에 의해 임의로 수행됨을 알 수 있다. 해당 점검은 법적으로 기본적인 시행 근거는 마련되어 있으나 의무관리대상이 아니므로 ｢건축물관리 조례｣제정이나 점검대상 규정 및 점검이행 절차 등이 자치단체별로 상이할 수 밖에 없다. 이에 전국 자치단체를 대상으로 ｢건축물관리 조례｣ 제정 현황을 파악하기 위한 전수조사를 실시하였다. 각 자치조례에서 소규모 노후 건축물 대상에 대한 세부 범위를 어떻게 규정하고 있는지 분석하여 차이점과 시사점을 도출하였다.

2.2.1 ｢건축물관리 조례｣ 제정 현황

전국 지방자치단체를 대상으로 ｢건축물관리 조례｣ 제정 현황을 살펴보았다. 기초단위 지방자치단체의 경우, Table 3과 같이 전체 226개 중 79개의 시·군·구가 관련 조례를 제정하지 않은 것으로 나타났다. 조례 미제정 79개 자치단체 중 특별·광역시에 소속되어 있는 자치구 및 군이 12개, 그 외 8개 도 내에 있는 시·군이 66개로 확인되었다. 특별·광역시 중 대구, 광주, 대전, 울산의 자치구·군에서는 해당 조례를 모두 제정하고 있으며 부산을 제외한 서울, 인천에서도 조례를 제정한 기초 자치단체가 70% 이상을 차지하고 있었다. 반면 경기도와 충청도를 제외한 나머지 도 단위 기초 자치단체의 경우, 해당 조례를 제정하고 있는 비율이 절반에도 미치지 못하는 실정이었다.

2.2.2 자치조례 상 소규모 노후 건축물 점검 대상 범위

｢건축물관리 조례｣ 제정 현황을 바탕으로 제주도와 세종시를 포함한 147곳의 지방자치단체에서 규정하는 소규모 노후 건축물 대상 범위를 분석하였다. 주요 구분 요소는 지상 층수, 연면적, 구조형식이며 일부 자치단체에서만 규정하는 사용 연한 및 지하층에 관한 사항과 “단독주택” 또는 “건축구조전문위원회 및 소위원회의 자문결과 점검이 필요하다고 인정하는 경우”와 같은 조건 사항도 고려하였다.

주요 구분 요소에 따른 점검 대상 범위는 Table 4, 5와 같으며 제주도·세종시·특별·광역시에 소속되어 있는 자치단체와 도 단위 내에 소속되어 있는 자치단체로 분류하여 제시하였다. 점검 대상을 분석한 결과, 대부분의 자치단체에서 지상 2, 3층 이하(미만), 연면적 500㎡, 1천㎡ 이하(미만)의 범위 내에서 규정되어 있었으며 해당 범위 외의 사항을 명시하는 자치단체 또한 존재하였다. 이에 대한 상세 내용은 다음과 같다.

소규모 노후 건축물의 사용 연한은 ｢건축물관리법｣에 의해 30년 이상으로 규정되어 있으나 Table 4의 서울 동작구와 노원구는 추가 규정 사항 및 예외 사항을 다루고 있다. 동작구의 경우 점검 대상 중 50년 이상 된 건축물을 별도로 추가하였으며 노원구는 점검 대상의 사용 연한을 매년 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이 외 다른 예외 사항으로 서울 서초구는 147곳의 자치단체 중 유일하게 지하층에 대해 명시하며 지하층이 없는 건축물로 점검 대상을 제한하고 있다. 서초구를 제외한 나머지 자치단체는 지상 층수에 대한 상세규정이 존재하며 2층, 3층 이하 외에도 서울 일부 자치구(강동구, 금천구, 송파구)에서는 5층 이하로 정의하고 있다. 점검 대상의 연면적은 500㎡, 1천㎡ 이하(미만) 외에도 서울 관악구, 마포구, 서대문구, 부산 동래구, 제주특별자치도는 150㎡, 200㎡, 660㎡ 이하로 규정하고 있다.

특히 앞서 언급한 자치단체 중 마포구를 제외한 4개의 자치단체는 구조형식을 조적조로 제한함에 따라 조적조 건축물 중 연면적이 150㎡ 또는 200㎡ 이하의 건축물만을 점검 대상으로 정의하고 있다. 서울 노원구, 서초구, 성동구 또한 조적조 건축물로 점검대상을 규정하고 있으며 이를 통해 30년 이상 된 건축물 중 안전에 가장 취약한 구조형식을 조적조로 판단하여 구조안전 등 집중적인 점검관리에 대한 근거를 마련하고자 하였다(Report on the Review of Seocho-gu and Seongdong-gu Building Management Ordinance Amendments, 2021).

도 단위 지방자치단체의 경우, 건축구조전문 위원회의 자문 결과에 따른 점검 대상 선정 및 단독주택 여부와 같은 조건 규정을 명시하는 자치단체가 다수 존재하였다. 경기도 하남시 및 7개의 자치단체에서는 조례 내에서 규정하는 지상 층수, 연면적, 구조형식의 건축물 중에서도 자문 결과 시 점검이 필요하다고 인정되는 건축물만을 점검하도록 규정하고 있다. 또한, 경기도 여주시를 비롯한 3개의 자치단체에서는 ｢건축법 시행령｣에서 규정하는 단독주택으로 용도를 한정하여 정의하고 있다.

3.1.1 자치단체 ｢건축 조례｣ 내 설립·운영 관련 규정 현황

전국 지방자치단체를 대상으로 ｢건축 조례｣ 내 지역건축안전센터 설립· 및 운영에 관한 근거조항 수립 여부를 조사하였다. ｢건축 조례｣를 제정하고 있는 지방자치단체는 총 170개로 확인되었으며 그 가운데 광역 자치단체 13개와 기초 자치단체 82개를 포함한 95개의 자치단체에서 해당 근거 조항을 규정하고 있는 것으로 나타났다(Table 8). 광역자치단체 중 서울시와 같이 시와 자치구에 대한 업무를 따로 규정하는 곳은 대구시, 광주시, 울산시로 모두 임의관리대상 건축물의 안전관리에 대한 업무 사항을 다루고 있다. 이 외 부산시, 인천시, 충청북도, 경상북도의 경우 ｢건축 조례｣를 제정하고 있으나 조례 내 지역건축안전센터 설립·운영에 관한 조항은 존재하지 않는다. 기초 자치단체 중 경기도에 소속되어 있는 시‧군의 88%가 ｢건축 조례｣상 해당 근거항을 수립한 것으로 나타났으며 이에 반해 강원도, 충청북도, 경상남도는 조례를 제정하고 있는 자치단체 내 근거항을 수립하고 있는 비율이 약 25%도 미치지 못하는 수준으로 확인하였다.

3.1.2 설립여부 및 조직·인력 현황

지역건축안전센터와 관련된 현행 ｢건축법｣의 규정 사항에 따라 설립 및 운영되고 조직이 구성되어 있는지 파악하기 위하여 국토부 실태조사를 기반으로 현황을 분석하였다. '22년 10월 기준으로 총 83개(광역자치단체 15개, 기초 자치단체 68개)의 지역건축안전센터가 설립되어 운영 중인 것으로 확인하였다. 광역 자치단체 중 부산과 인천은 ｢건축 조례｣에 설치와 관련된 근거 조항이 수립되어 있지는 않으나 운영 중인 것으로 나타났으며 전라북도와 충청북도는 22년 11월 내에 설치 및 운영에 대한 계획을 수립한 것으로 확인하였다(Table 9).

Table 10은 기초 자치단체의 지역건축안전센터 설립 여부 및 조직 인력 현황을 보여주고 있으며 해당 표에서 설치 완료된 지역 중 따로 표기가 된 곳은 인구가 50만 이상인 자치단체를 의미한다. ｢건축법｣에 의해 규정된 바와 같이 설치 의무 지역인 인구 50만 이상인 자치단체 모두 지역건축안전센터를 설립하여 운영 중인 것으로 나타났다. 그 중 서울시의 25개 자치구는 인구수와 관계없이 모두 설치 후 운영 중에 있다.

현재 설립 후 운영 중인 83개의 지역건축안전센터를 대상으로 필수 전문인력 현황을 분석한 결과, 건축사 54명, 건축구조기술사 14명 또는 고급기술인 37명을 확보한 것으로 나타났다. 전국 83개 지역건축안전센터의 공무원 및 전문인력 합계 평균은 5.27명으로 광역 자치단체 중 서울시에는 최대인원인 17명이 배치되어 있고 대구 수성구, 인천 연수구, 경기도 구리시, 전라북도 전주시는 평균 인력에도 못 미치는 2명으로 구성되어 있다. 이 중 전문인력이 없는 곳은 23곳(27.7%)이며 센터 당 평균 1.22명을 확보하고 있으며 서울 구로구에는 최대 4명인 전문인력을 보유하고 있다.

3.2.1 ｢건축 조례｣ 내 설치 및 재원 관련 규정 현황

건축안전특별회계 설치에 관한 사항을 규정하고 있는 조례는 광역 자치단체 6개와 기초 자치단체 64개를 포함한 총 71개로 확인되었다. 기초 자치단체 64개 중 22개는 ｢건축안전특별회계 설치 및 운용 조례｣를 별도로 규정하고 있으며 Table 12에 표기된 자치단체가 이에 해당된다. 그 외 42개의 기초 자치단체는 ｢건축 조례｣내에서 관련 사항을 명시하고 있다. 71개의 자치단체에서 특별회계에 대한 조례를 규정하고 있으나 ’22년 기준 실제 설치하여 운영 중인 자치단체는 총 18개로 서울시 자치구 15개와 경기도 광주시, 의정부시가 해당된다(Local Government Budget, 2022).

실제 특별회계를 운영하는 18개의 자치단체를 대상으로 조례 상 재원 조성에 대한 규정 현황을 분석하였다. 그 결과, 건축안전특별회계 주요 재원(세입)은 일반회계 전입금과 이행강제금, 건축물 안전관리 수입금 등으로 실제 특별회계를 운영하는 자치단체에서는 모두 이행강제금에 대한 비율만 규정하고 있었다. 이는 자치단체별로 상이하나 20~80% 비율로 전체의 절반인 서울시 9개 자치구가 30%로 규정하고 있다. 전국에서 의정부시의 이행강제금 비율이 80%로 가장 높으며 서울시 노원구가 70%로 두 번째로 비율이 높은 것으로 나타났다. 동대문구와 강동구의 이행강제금 비율은 30%로 평균 수준이나 그 외 교부금, 이자수입, 예탁금·예수금, 허가 수수료, 과태료 등 다양한 재원으로부터 특별회계를 확보한 것으로 확인하였다(Table 13).

3.2.2 세입 및 세출 현황

건축안전특별회계를 사용하는 18개의 자치단체를 대상으로 건축안전특별회계의 세입과 주요 사업 및 예산 집행 현황을 살펴보았다(Local Government Budget, 2022). 먼저, Fig. 1과 2는 서울시 16개의 자치구와 경기도 광주·의정부시의 특별회계 세입 규모 및 재원 조성을 나타낸 것이다. 특별회계의 세입 규모는 평균 10억 수준으로 자치단체별 편차가 컸으며, 서울시 중랑구가 총 29억원으로 가장 큰 규모의 특별회계를 사용하고 있었고, 경기도 광주가 9천만원으로 가장 적은 것으로 나타났다.

특별회계를 구성하고 있는 주요 재원은 이행 강제금·전입금·잉여금으로 세입 중 가장 높은 비율을 차지한 재원은 이행강제금 8곳(강남구, 강동구, 강북구, 노원구, 도봉구, 동대문구, 서대문구, 용산구 ), 전입금 및 잉여금이 각각 5곳(동작구, 서초구, 양천구, 광주시, 의정부시/마포구, 성북구, 영등포구, 종로구, 중랑구)으로 확인되었다. 이때, 서울 서초구와 경기도 광주시는 전입금이 특별회계 재원의 100%를 차지하고 있으며 서울 강남구와 용산구는 이행강제금이 100%를 차지하고 있는 것으로 나타났다.

Table 14는 서울시 재정포털에 공개된 자료를 기반으로 건축안전특별회계를 사용하는 일부 자치구의 세출현황을 나타낸 것이다. 특별회계를 이용한 세출 사업은 법·조례에 따라 집행되나 일부 무관한 사업에 활용되는 경우가 존재한다. 중랑구·도봉구의 주요 사업 중 제3종시설물 실태조사와 강북구의 재난취약시설 안전관리의 경우 ｢건축법｣에 의한 특별회계의 용도에서는 규정하고 있지 않다. 서울 16개 자치구의 ’22년 건축안전특별회계 세부사업을 분석한 결과 사업 수는 총 108건, 예산현액 기준 특별회계 총 예산은 약 241억원으로 자치구 당 평균 사업 수는 6.75건, 평균 예산은 14억원으로 나타났다.

자치구 전체 예산 중 특별회계 비중이 가장 낮은 자치구는 용산구로 0.07% 비율을 보이는 반면 중랑구는 전체 예산의 0.32%로 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 특별회계를 통한 주요 사업 중 건축물 및 공사장 안전점검, 화재 및 지진 안전성능 보강 및 인증 지원사업에 공통적으로 활용되고 있으며 노원구·동대문구·동작구·중랑구에서는 소규모 노후 건축물 안전관리 사업을 수행하고 있다.

Fig. 1 Status of financial resources of local government operating the special account for construction safety in Seoul

Fig. 2 Status of financial resources of local government operating the special account for construction safety in Gyeonggi-do

4.1.1 법적 안전관리 미포함 건축물

소규모 노후 건축물의 점검 대상을 분석한 결과, 각 자치단체의 조례 내 구조형식, 자문 결과, 용도 등 조건 사항으로 범위를 제한함에 따라 발생하는 법적 사각지대 건축물을 도출할 수 있었다. 점검 대상을 조적조 또는 단독주택으로 규정하는 경우, 30년 이상 건축물 중 이외의 구조형식이나 용도를 가진 건축물은 법적 안전관리에서 벗어나게 된다.

서울 서초구 자치조례에서는 지하층이 없는 조적조 건물을 점검 대상으로 규정하고 있다. 건축물 생애이력 관리 시스템 상 통계에 따르면, 30년 이상 건축물 7,190동 중 서초구 조례의 대상 건축물은 3,338동으로 약 46%만을 포함하고 나머지 3,852동은 관리 대상에 포함되지 않는다. 또한, 경기 여주시와 충남 계룡시는 점검 대상을 단독주택으로 규정함으로써 30년 이상 건축물 중 각각 52%와 56%만을 관리 대상으로 규정하고 있으며 이 외 건축물은 점검 대상에 포함되지 않는다.

｢건축물관리법｣이 제정됨에 따라 소규모 노후 건축물이 법적 관리대상으로 규정되었음에도 불구하고 특정 조건사항으로 인해 법적 사각지대에 놓여있는 건축물들이 여전히 존재한다. 이러한 법적 안전관리 미포함 건축물을 위하여 소규모 노후 건축물의 점검 대상 범위를 단계적으로 확대하여 안전관리 사각지대 범위를 지속적으로 축소해 나아가야 한다. 자치단체 실정에 따라 점검 대상 범위 내 특정 조건을 지정한 것으로 보이나, 점검의 실효성을 높이고 주민 안전을 담보하기 위해 점검 대상의 범위에 대한 면밀 검토 및 재조정이 필요하다.

4.1.2 임의규정으로 안전관리 사각지대 방치

소규모 노후 건축물의 안전점검은 ｢건축물관리법｣에 의해 임의사항으로 규정되어 있어 사실상 조례로 명시하는 점검 대상 모두 안전 사각지대에 방치될 가능성이 있다. 동법의 정기점검은 의무사항으로 규정하고 있는 것과 대비되는 실정이다. 특히, 소규모 노후 건축물 점검은 임의규정일 뿐 아니라 관련 전문위원회의 자문을 통해 점검 여부를 결정하는 자치단체가 많아 조례 상 점검 대상 건축물의 점검 이행 여부가 불투명하다. 따라서 자치단체 점검의 단계적 의무화 및 지속적인 관리가 필요하다고 판단되는 건축물 한에서 추적관리를 수행해야 한다. 단계적인 법적 의무 확대 및 강화를 위하여 이에 따른 인센티브와 기술적 지원 방안이 함께 마련되어야 실질적인 법·제도 개선이 가능할 것이라고 사료된다.

4.2.1 필수 전문인력 확보 난항

2023년 6월에 시행 예정인 ｢건축법｣에서 지역건축안전센터 설치 및 운영 범위가 확대되어 의무적 설치가 요구되는 자치단체가 증가할 것으로 예상된다. 그러나, 지역건축안전센터의 실태분석 결과, 전문인력(건축사, 구조기술사 등)이 센터당 0.6명 수준으로 현행 법령에서 규정하는 최소 인원(각 1명) 기준에도 미치지 못하는 실정이다. 현행 법령 또한 개정을 통해 전문인력 기준을 특급기술인에서 고급기술인으로 완화한 것이나, 인력 확보가 어려워 기존 건축 행정직만 있는 곳이 다수 존재한다. 이는 업계 연봉 대비 지방 공무원 보수 규정이 60~70% 정도 낮으며 건축구조 분야 인력이 타분야(건축사, 시공기술사 등) 대비 소수이기 때문이라고 판단된다. 따라서 연봉 격차의 완화를 위해 보수 규정이 개선되어야하며 건축사협회나 기술협회 등 전문가 집단의 협력으로 준전문인력 양성 및 자격인증 사업이 필요하다.

4.2.2 재원 부족

현행 건축법에서는 지역별 여건을 고려하지 않고 인구 기준으로 지역건축안전센터 설치를 의무화하고 있다. 이에 따라 재정자립도가 낮은 자치단체의 경우 센터 초기 설치·운영을 위한 재원 확보에 한계를 느끼고 있다. 2022년 국토부에서 센터의 설치·운영을 위하여 20억 예산을 지원하였으나, 법적 근거의 부족으로 국비를 통한 재원 확보가 불가하였다. 해당 문제를 해결하기 위해 국비 지원의 근거법이 요구되면서 관련 개정안이 국토교통위원회에 계류 중에 있다(MOLIT’s main task pr motion plan, 2021). 재정자립도가 낮은 자치단체를 대상으로 상기 개정안과 같이 국비 지원이 동반되어야 지역건축안전센터 설치 지역이 확대되고 현행 법령에 충족하는 실효성있는 센터의 운영이 가능해질 것이라고 사료된다.

4.3.1 건축안전특별회계 설치율 저조 및 재원 확보 한계

2022년 10월 기준 지역건축센터 설립 개소(83) 대비 건축안전특별회계 설치 자치단체 개소(18)가 현저히 부족하며 대부분 일반회계로 운영되는 실정이다. 특히, 지방의 경우 서울 자치구와 달리 건축물의 신축 건수가 많지 않아 특별회계를 설치하는 것에 어려움을 겪고 있다^{(Kim, 2020)}. 또한, 특별회계에 관한 조례를 규정하고 설치가 되어 있는 자치단체에서도 이행강제금 및 전입금으로 제시하고 있는 비율이 상이하며, 해당 재원은 건축진흥특별회계, 건축자산특별회계 등 여타 특별회계로도 사용이 가능하여 재원 확보가 어렵다는 문제가 존재한다. 따라서 지역건축안전센터의 설치 의무화와 함께 건축안전특별회계 설치 또한 단계적 의무화하여 전용예산을 확보하는 것이 필요하다. 이때, 건축안전특별회계의 세입 대부분이 이행강제금으로 구성되므로 위반 건축물에 대한 이행제금의 비율을 의무화하여 일정 비율 이상 특별회계에 활용할 수 있도록 하여 최소한의 예산을 마련할 수 있도록 개선되어야 한다. 또한, 재정자립도가 낮은 자치단체를 위하여 국비 지원을 확대하고 건축허가 수수료를 단계적으로 상향 조정하는 방안 등 예산 확보에 대한 근거를 마련해야 한다.