2.1 돌관공사의 의미

‘돌관공사’는 건설 현장에서 사용되던 용어로 국내 법규에서 그 의미를 정의하고 있지 않지만 특수한 상황에서 공기를 단축하기 위해 기존보다 더 많은 자원이나 시간을 투입하여 공사를 수행한다는 통상적인 의미에서 사용되어 왔다. 또한 관련 사항으로 돌관공사비 청구소송이 본격화되며 다수의 판결례가 축적되고 있다.

한국산업안전보건공단의 건설공사 돌관작업 안전보건작업 지침에서는 돌관작업을 당초에 계획된 공사기간에 공사목적물을 완성하기 위해 인력․장비의 추가투입, 교대근무 또는 야간근무 등 근무시간을 연장하여 실시하는 작업으로 정의하고 있다. Hwang⁽¹⁾은 공정계획에 따라 정상적으로 공사를 수행하는 과정에서 공기지연 등의 어떤 원인으로 인해 당초 수립했던 공사방법이나 자원과 작업시간으로는 기한 내 공사를 완료하기 어려워 자원의 추가투입, 작업시간의 연장 등을 통해 공기를 단축하고 추가로 발생한 비용을 청구할 수 있는 대상을 돌관공사로 정의하였다. 부산고등법원의 2017나54855 판결에서는 돌관공사를 일반적으로 예정된 공사일정을 맞추거나 단축시키기 위하여 장비와 인원을 집중적으로 투입하여 시행하는 공사로 언급하였다. 수원지방법원 2014가합69972 판결에 따르면 돌관공사비는 연장․야간근로, 휴일근로를 통하여 공사기간을 단축하는 것이기 때문에 연장․야간근로, 휴일근로에 따른 임금가산과 능률저하에 따른 품의 증가를 수반한다.

2.2 돌관공사의 문제점

기계설비 분야에서의 돌관공사는 통상적으로 공사 일정 지연, 갑작스러운 설계 변경, 공정 관리 실패 등으로 인해 발생하며, 한정된 기간 내 다수의 공정이 집중적으로 수행되는 특징을 가진다. 이러한 작업 환경은 여러 문제점을 야기하며, 공사 품질, 안전, 비용, 법적 분쟁 등 다각적인 측면에서 부정적인 영향을 미친다.

첫째, 시공 품질 저하의 문제가 발생한다. 무리한 공정 압축은 시공 품질 관리의 여유를 감소시키며, 이에 따라 공사 후 설비 하자율이 증가하고, 결과적으로 유지보수 비용이 상승하게 된다. 이는 기계설비의 신뢰성과 지속 가능성에 영향을 미치며, 준공 이후 건물 운영에도 장기적인 부담을 초래할 수 있다.

둘째, 안전관리의 취약성이 심화된다. 돌관공사는 통상 주간․야간․휴일작업 등으로 인력 투입이 집중되며, 작업자의 피로 누적 및 열악한 근무 환경으로 인해 산업재해 발생 위험이 증대된다. 특히, 공정 간 간섭이 빈번하게 발생하는 기계설비공사 특성상, 적절한 안전계획이 수립되지 못하면 사고로 직결될 수 있다.

셋째, 비효율적 자원 투입으로 인한 비용 상승이 불가피하다. 돌관공사는 자재의 긴급 조달, 숙련인력의 야간 투입, 외주 공정의 중첩 등으로 인해 직접비가 증가하며, 동시에 공무, 품질, 안전 관리 등의 업무도 가중되어 간접비 또한 상승하게 된다. 특히 짧은 기간에 집중적으로 투입되는 자원은 현장 관리․감독자의 업무 과부하를 초래하여 관리의 공백을 유발할 수 있다. 서울고등법원 2015나2059519 판결에서는 발주자의 3개월 이상의 공기단축 지시에 따라 돌관공사가 이루어지고 그에 따른 추가공사비 1,129,810,942원의 지급을 인정하였다. Hwang⁽¹⁾은 실제 소송사례를 통해 돌관공사비가 간접비와 달리 동일한 단축기간에 대한 비용이 현장마다 큰 편차를 보이고 있으며, 각 현장의 계약 성격이나 내용, 상황 등의 차이가 커 공사비로만 단순히 비교하는 것에 한계가 있지만 대체적으로 돌관공사의 평균 비용이 높은 것을 확인하였다.

넷째, 제도적 한계로 인한 분쟁 발생 가능성이 크다. 현재 국내 건설 계약 및 대가 산정 기준상 돌관공사로 인한 간접비 증가분에 대한 명확한 기준이 부재하다. ｢국가계약법 시행령｣ 제66조에서 ‘공사기간, 운반거리 변경 등 계약 내용의 변경으로 계약금액을 조정해야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 이를 조정한다’고 규정하고 있고, ｢공사계약 일반조건｣(기획재정부계약예규 제717호) 제18조에서는 ‘계약담당 공무원의 공기단축 지시 및 발주기관의 부득이한 사유로 인해 휴일 또는 야간작업을 지시 받았을 때에는 계약담당 공무원에게 추가비용을 청구할 수 있다’고 명시하고 있다. ｢민간건설공사 표준도급계약서｣제23조에서도 ‘불가항력에 따른 공사기간의 연장’이 발생할 경우에는 계약금액을 조정할 수 있도록 되어 있다. 이에 따라 시공자는 추가 비용 보전을 주장하지만, 발주자는 계약 외 비용 발생을 인정하지 않는 경우가 많아 법적 분쟁으로 이어지는 경우가 빈번하다. 공공공사의 경우에는 공사비(기성․준공대가) 지급 전에 계약당사자가 계약금액 조정(실비정산)을 신청해야 하며, 민간공사의 경우에는 표준도급 계약서를 사용하지 않았다면 공사비 조정을 요청하기 어렵다.⁽²⁾ 실제로 돌관공사 비용은 법원에서 인정받기 어려운 실정이며, 공사 기간 연장에 따른 간접비와 지체상금 부과의 상충으로 분쟁이 장기화되는 사례가 많다. 이는 발주자와 시공자 간 계약 관계를 불안정하게 만들고, 비용 회수의 불확실성과 행정․법률적 소모를 가중시키는 구조적 문제를 안고 있다. 돌관공사로 인한 간접비 및 추가공사비 인정 여부는 계약 조항, 지시 주체, 증거 유무 등에 따라 법원의 판단이 크게 달라진다. 서울고등법원 2015나2047837, 2015나2047844 판결에서는 ‘피고의 귀책으로 공정이 지연되고, 공사기간 연장이 거절되어 야간작업이 불가피한 경우’ 돌관공사비를 피고가 책임져야 한다고 판시한 반면, 수원고등법원 2022나13601 판결은 ‘공정회의 언급에 그친 모호한 언급만으로는 인정 불가’라고 판단하여, 증거 확보의 중요성을 역설하였다.⁽³⁾

기계설비 분야의 돌관공사는 단순한 일정 압축을 넘어, 공사 품질 저하, 안전사고 위험 증가, 공사비용 상승, 법적 분쟁 심화 등 복합적인 문제를 수반하며, 이를 체계적으로 규율할 수 있는 제도적 장치의 미비가 지속적인 갈등과 비용 낭비로 연결되고 있다.

2.3 돌관공사의 주요 유형

돌관공사는 추가 비용 발생, 품질 저하, 안전사고 위험 증가 등의 문제를 초래할 수 있다. 이와 관련하여 법원은 다양한 판례를 통해 돌관공사에 따른 추가 공사비 청구의 인정 요건과 책임 소재를 판단해 왔다.^(4,5)

발주자가 공기 단축을 명시적으로 지시하거나, 공사 기간 연장이 필요한 상황임에도 불구하고 이를 인정하지 않아 결과적으로 돌관공사가 불가피하게 된 경우, 법원은 이를 발주자의 지시로 간주하여 추가 공사비 청구를 인정한 사례가 있다. 설계서의 오류나 누락으로 인해 시공이 지연되고, 이를 만회하기 위해 돌관공사가 필요한 경우, 수원고등법원 2021. 9. 16. 선고 2021나12946 판결, 서울고등법원 2020. 12. 4. 선고 2018나2072445 등 판결에서 설계 변경에 따른 공기지연 및 추가 공사비 청구를 인정한 바 있다. 선행 공정의 지연으로 후속 공정인 기계설비공사가 돌관공사를 통해 공기를 맞춰야 하는 상황이 발생할 수 있다. 이러한 경우, 법원은 선행 공정 지연이 발주자나 수급인의 귀책사유로 인한 것이라면, 후속 공정의 돌관공사에 따른 추가 비용을 인정하는 판례를 제시하고 있다.

이외에도 다양한 돌관공사 발생 원인이 있으며 최근 돌관공사 관련 판례 및 선행연구^(1,6)를 조사하여 Fig. 1과 같이 발생 사례를 조사하였다. 돌관공사 발생 원인에 따라 발주자와 계약자의 귀책사유에 따른 책임소재별, 선행공정이나 후속공정, 동시진행 공정 등 전체공정에 미치는 공정 연관성별, 민원, 천재지변 등 외부환경 요인별로 Table 1과 같이 돌관공사 발생 유형을 분류할 수 있다.

Fig. 1 Acceleration work case survey.

3.1 공사계약 전 검토사항

공사계약 전에는 계약서류를 검토하여 부당특약이나 현장조건에 대해 발주자 또는 수급인에게 삭제나 변경을 요구해야 한다. 또한 현장위치, 자재 반입경로, 작업인원 투입 조건, 인허가 조건 등 공사지연이 될 수 있는 현장조건을 검토하여야 한다. 하도급법에 위반되는 내용의 부당특약이나 불리한 조항이 하도급계약에 포함되어 있는 경우 그 효력이 인정될 여지가 높으므로 처음부터 하도급계약 조항에서 배제시키는 것이 필요하다.

건설 관계 법령상 부당특약 금지규정으로 ｢건설산업기본법｣ 제22조(건설공사에 관한 도급계약의 원칙)제5항, 제38조(불공정행위의 금지), 시행령 제34조의8(부당특약의 유형)과 ｢하도급법｣ 제3조의4(부당한 특약의 금지), 시행령 제6조의4(부당한 특약으로 보는 약정), 부당특약 고시(공정거래위원회고시 제2025-5호), 부당특약 심사지침(공정거래위원회예규 제485호)이 있다.

3.2 공사계약 후 검토사항

공사계약 후 착공 전 단계에서는 계약서류를 일체 재점검하고 부당특약이나 현장조건이 상이한 사항이 있다면 해당 사항에 대해 추가투입비용, 손실비용 등의 객관적인 자료를 수집하고 수급인과의 협의가 원만하지 않을 경우 대응 계획을 수립해야 한다. 계약 관련 서류를 검토한 후 미흡한 사항에 대해 검토 리스트를 작성하고 공사 전에 수급인에게 통보하는 것이 중요하며 검토 대상으로 하도급공사 계약서, 설계도면, 시방서, 계약내역서, 물량산출근거, 부하계산서, 단가조사표, 일위대가표, 기타 부대조건 등이 있다.

또한 기계설비 공정계획에 대한 협의를 진행하여 발주자 또는 수급인으로부터 기계설비 공정계획의 승인을 받아야 한다. 수급인 또는 발주자로부터 전체공정표를 확보하여 기계설비공사 일정, 인력투입계획, 자재반입계획, 장비반입계획 등의 기계설비 공정표를 작성하고 공정이 지연되거나 돌관공사가 발생되었을 때 근거자료로 활용한다. 착공전회의 시 협의된 전체공정표와 기계설비 공정표는 향후 공사 일정의 기준 자료로 활용할 수 있다.

기계설비뿐 아니라 건축, 토목, 전기 등 타 공종과의 업무범위를 검토하여 부당한 업무이거나 공기지연 항목인 경우 발주자 또는 수급인에게 타 공종 이관이나 비용지급을 요청해야 한다.

3.3 공사수행 시 준비사항

돌관공사 발생 시 돌관공사비 청구를 할 수 있도록 공사수행 과정에서 근거자료를 관리하여야 한다. 서울고등법원 2015나2059519 판결에서는 돌관공사를 할 때마다 작성한 작업일보를 이메일로 송부한 사실을 인정하여 돌관공사 작업일보를 근거로 돌관공사비를 인정하였다. 따라서 계약문서, 합의서, 각서, 양해통지서 등 법률적 효력이 있는 처분문서와 회의록, 작업일지, 보고서 등 계약행위가 기록된 보고문서를 보존하고 관리하여야 한다. ｢건설기술진흥법｣ 제48조제2항에 따라 건설사업자는 건설공사를 시공하기 전에 설계도서를 검토하고 그 결과를 발주청에 보고하여야 하므로, 추가․변경공사에 대해 발주자에게 설계 변경을 요청할 수 있다. 또한 ｢하도급법｣ 제3조제1항에 따라 원사업자는 계약내역에 없는 제조 등의 위탁 또는 계약내역을 변경하는 경우 서면을 작성 발급하여야 하므로, 추가․변경공사 수행 시 발주자로부터 작업지시서를 수령할 필요가 있다.

시공자는 추가․변경공사에 대한 비용, 기간에 대한 정량적 분석을 통해 내역을 산출하여 세부 입증자료를 발주자에게 제출하여야 하고, 발주자는 시공자의 추가․변경공사 신청내용을 검토하여 시공자에게 회신하여야 한다. 입증서류가 부족할 경우에는 시공자에게 보완을 요구하고 기간, 비용 등을 협의해야 한다.

3.4 돌관공사 발생 시 진행절차

추가공사나 변경공사로 인하여 늘어난 공기가 주공정을 초과할 경우 공기단축을 위해 돌관공사로 진행하게 된다. 수원고등법원 2021나12946 판결에서 발주자가 명시적으로 돌관공사를 지시하지 않았더라도 수급인에게 책임이 없는 사유로 공사가 지체되었음에도 당초 약정한 공사기간의 종기까지 공사를 완성할 것을 지시하는 경우도 공기단축 지시에 포함되는 것으로 보았다.

돌관공사 발생 시 시공자와 발주자는 돌관공사 발생의 귀책사유를 검토해야 한다. 시공자는 돌관공사 사유가 발생한 시점에 계약서에 정해진 기한 내에 돌관공사 발생사유를 기술한 통지서를 발주자에게 송부하고, 발주자는 돌관공사 진행방안을 수립하여야 한다. 시공자는 돌관공사에 대한 세부 입증자료를 발주자에게 제출할 때 돌관공사에 대한 계약적 청구권을 검토하고 돌관공사 발생사유에 대한 사실관계를 설명한다. 발주자는 수급인의 돌관공사 신청내용을 검토하고 상호 협의된 바에 따라 돌관공사를 진행해야 한다. 돌관공사에 대한 협의가 이루어지지 않을 경우 클레임으로 진행된다.

3.5 돌관공사 수행 시 준비사항

돌관공사 수행 시 공기지연 및 추가비용과 관련한 적절한 기록이 없으면 클레임이나 분쟁이 발생할 수 있으므로 체계적으로 관리된 공사기록이 필수적이다. 돌관공사 관련 공사기록은 계약문서, 서신, 공정자료, 비용자료, 자원자료 등으로 분류된다.

3.6 돌관공사비 청구를 위한 입증사항

돌관공사비를 청구하기 위해서는 발주자의 명시적 내지 묵시적 공기단축 지시가 있었는지를 입증하여야 한다. 서울서부지방법원 2011가합1774 판결은 공사기간 변경이 이루어지지 않은 상황에서 도급인이 인력․장비를 집중 투입해 공사기간 내에 완공하고 이로 인해 추가비용이 발생하였다면, 이는 기간 연장에 준하여 계약금액 조정 대상이 된다고 판시하였다.⁽⁷⁾ 수원고등법원의 2021.9.30. 선고에 따르면 발주자의 공기단축 지시 요건 중 ‘명시적 지시가 없어도 당초 약정 기한까지 공사 완료를 지시하는 경우’를 포함하며, 휴일․야간작업이 불가피한 한 묵시적 지시로 볼 수 있다고 하였다.⁽⁸⁾ 이러한 사례를 통해 돌관공사비 청구는 기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정으로 볼 수 있으며, 돌관공사비 청구를 위해서는 단순한 작업투입 기록을 넘어 발주자의 지시․승인 행위를 입증할 수 있는 돌관공사 지시 공문, 서신, 회의록 등이 필수적이다. 돌관공사 작업계획서, 야간․휴일 작업일보, 작업사진 등을 발주자의 암묵적인 돌관공사 승인자료로 활용할 수 있다.

돌관공사는 연장된 공기를 단축시키는 공사이므로 계약상대자의 책임 없는 사유로 인한 공기지연임을 입증하고 공기단축 효과를 입증할 수 있어야 한다. 공기단축 입증을 위해 돌관공사 발생 시 주공정에 미치는 영향을 분석하여 준공지연 일수를 산출하여야 한다. 돌관공사로 인한 추가비용 발생 시 당초 계획보다 자재, 인원, 장비 등의 자원을 추가로 투입하고 휴일․야간작업으로 발생한 비용을 실비를 초과하지 않는 범위 안에서 산정하여 계약금액을 조정하여야 한다. 돌관공사에 간접노무인력이 추가로 투입된 경우, 발주자와 시공자 사이에 사전에 합의된 산출내역서를 따르고 산출내역서가 없는 경우에는 실체 추가 투입된 간접노무인력에 대한 간접노무비를 별도로 산출하여 실비로 반영한다. 실비 산정이 어려운 경우에는 근로기준법 및 건설표준품셈에서 정하는 규정에 따라 노무비 할증과 품의 할증을 적용하여 산출한다. 관련 규정 및 선행연구 등(9~13)을 정리한 돌관공사비 산정방식은 Table 2와 같다.

4.1 공공분야 돌관공사 관련 법령

대표적인 공공분야 관련 법령으로 ｢공사계약일반조건｣, ｢정부 입찰․계약 집행기준｣, ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙｣, 건설공사 표준품셈 등이 있으면 해당 조항의 내용은 다음과 같다.

(1) ｢공사계약일반조건｣(기획재정부예규 제657호)

제18조(휴일 및 야간작업): 계약상대자는 계약담당공무원의 공기단축지시 및 발주기관의 부득이한 사유로 인하여 휴일 또는 야간작업을 지시받았을 때에는 계약담당공무원에게 추가비용을 청구할 수 있다.

제23조(기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조건): 변경된 내용에 따라 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 이를 조정(하도급업체가 지출한 비용을 포함한다)하며, 계약예규 ｢정부 입찰․계약 집행기준｣ 제16장(실비의 산정)을 적용한다.

(2) ｢정부 입찰․계약 집행기준｣(기획재정부예규 제766호)

제72조(실비산정기준): 실제 사용된 비용 등 객관적으로 인정될 수 있는 자료와 시행규칙 제7조에 의한 가격을 활용하여 실비를 산출하여야 한다.

제73조(공사이행기간의 변경에 따른 실비산정): 연장 또는 단축된 기간 중 간접노무비의 실비산정에 대해 정하고 있다.

(3) ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙｣(기획재정부령 제1102호)

제74조의3(기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정): 공사기간, 운반거리의 변경 등 계약내용의 변경은 그 계약의 이행에 착수하기 전에 완료하여야 한다.

(4) 건설공사 표준품셈

작업환경 항목에서 정상작업시간에 추가하여 야간공사를 수행하는 것을 돌관공사라 명시하며 야간 할증기준 25%를 제시하였다.

4.2 민간분야 돌관공사 관련 법령

국토교통부의 민간건설공사 표준도급계약서와 공정거래위원회 건설업종 표준하도급계약서에서 관련 내용을 확인할 수 있다.

(1) 민간건설공사 표준도급계약서

제23조(기타 계약내용의 변동으로 인한 계약금액의 조정): 다음 각 호에 의해 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 그 변경된 내용에 따라 계약금액을 조정한다.

1. 계약내용의 변경

2. 불가항력에 따른 공사기간의 연장

(2) 건설업종 표준하도급계약서

전문 대급의 지급 조항에 설계변경 등에 따른 하도급대금 조정 및 지급의 내용을 담고 있다.

4.3 돌관공사 관련 법령 개정안

｢정부 입찰․계약 집행기준｣ 등에서는 공사기간 단축으로 인한 계약금액을 조정하는 경우 실비를 초과하지 않는 범위로 정하고 있으나 그 범위를 구체적으로 특정하지 않고 있으며, 간접노무비 산정 내용에 대해서만 규정하고 있어 상당 부분 발생하는 직접노무비에 대한 실비 산정 내용은 규정하지 않고 있다. 공사 기간 단축이나 공사 변경 시 발생할 수 있는 비용 변화에 대한 정확한 비용 산정이 중요하며, 실비 초과를 방지하면서도 공정하고 정확한 보상을 할 수 있도록 직접노무비를 포함한 실비 산정의 구체적인 방안을 마련할 필요가 있다. 이에 ｢정부 입찰․계약 집행기준｣제73조의2(공사이행기간의 단축에 따른 실비산정) 조항을 신설하여 직접노무비의 실비산정 방안을 마련하는 것을 제안한다. 해당 조항으로 돌관공사 시 직접노무비, 장비비 등을 계상할 수 있다.

건설업종 표준하도급계약서 첨부서류에 물량산출근거, 하도급공사의 업무범위, 공사목적물 전체의 공사공정예정표를 추가하고 하도급공사 간접비를 상세하게 명시하도록 산출(공사)내역서 별첨 서식을 신설하는 것을 제안한다. 발주자 또는 수급인이 물량산출근거를 제공하도록 하여 물량내역에 대한 근거자료를 확보하고, 하도급공사 업무범위를 명시함에 따라 수급인 또는 타공종과의 업무범위 불확실성을 해소할 수 있다. 하도급공사의 업무 범위와 공사물량에 대한 정확한 근거자료를 확보하는 것은 불필요한 분쟁을 방지하고, 각 작업 항목의 범위와 비용을 명확히 구분할 수 있게 한다. 또한 공사목적물 전체 공사공정예정표를 확보함에 따라 공정관계로 인한 문제 발생 시 기준 공정표로 활용할 수 있다. 공정 간 문제 발생 시 기준 공정표를 활용하여 어떤 부분에서 지연이 발생했는지 파악할 수 있고 효율적으로 문제를 해결할 수 있다.

현재 하도급 계약서에 간접비 항목이 상세히 명시되지 않아 하도급 공사의 적정 간접비 산정이 어려운 경우가 많다. 하도급공사 간접비를 명시한 표준하도급 산출(공사)내역서 서식 신설로 하도급공사 간접비 적정 반영이 가능하도록 한다. 이를 명확히 표기함으로써 하도급업체가 정확한 비용을 청구할 수 있고, 발주자는 공정하게 검토할 수 있는 기준을 마련할 수 있다.