1.1 연구의 배경 및 목적

내국인 근로자의 고령화와 청년층의 건설현장 취업 기피 현상으로, 매해 건설업이 필요로 하는 평균 인력 155만여명 중에 내국 인력이 17만명 정도가 부족할 것으로 전망하고 있다(Construction & Economy Research Institute of Korea, 2022). 또한, 건설기능인력의 63.5%가 50대 이상이며, 40대 이상 비중은 84.4%로 전체산업 취업자의 66.4%에 비해 18.0%p나 높으며, 고령화가 매년 심화되고 있다^{(Construction Workers Mutual Aid Association, 2023)}. 건설기능인력 고령화와 숙련공 부족은 건설업 재해율 상승과 품질하자 발생으로 이어질 가능성이 높다.

건설근로자공제회 보고서에 따르면, 2021년 현재 국내 건설현장에는 총 316,380명의 외국인 건설기능인이 일하고 있는 것으로 추정되며, 그 중, 37,358명은 합법이고 나머지 279,022명은 불법으로 추정되고 있다^{(Construction Workers Mutual Aid Association, 2021)}. 외국인 건설기능인들은 근로계약 미체결 경우가 많고, 다양한 인권침해를 경험하고 있으며, 안전교육 등에서 언어소통의 문제가 있었고, 산재 처리와 관련한 이해 수준이 낮은 상황이다^{(National Human Rights Commission of Korea, 2015)}. 외국인 건설기능인들이 상대적으로 열악한 근로환경에서 일하고 있음을 알 수 있고, 안전사고 및 품질하자 발생의 근본원인으로 작용할 가능성이 매우 높다.

건설인력의 수급 안정화는 공급과 수요 측면에서 고려될 수 있는데, 기존의 제도는 공급 안정화 관점에서의 접근이 대부분이며, 외국인 근로자 관련 접근도 마찬가지로 공급 측면의 해결책이다. 하지만 인구감소 시대에, 더욱이 청년층의 건설 기피현상이 심화되는 사회적 분위기에서 공급측면에서만 인력부족 문제의 해결책을 찾는 데는 한계가 있다.

건설기능인력의 안정적 공급은 개별 기업에서 해결할 수 있는 문제가 아니며, 정부 차원의 거시적 계획과 정책적 해결방안 모색이 필요하다. 한편, 고령화, 청년층의 건설업을 기피하는 사회적 분위기에서 공급 측면의 건설인력 수급 안정화 정책만으로 인력부족 문제를 해결하는데 한계가 있다.

한편, 국내 건설업 노동생산성지수는 ‘15년을 기준으로 ’17년 106.4로 정점을 찍은 뒤 ‘18년부터 ’21년까지 하락세이다^{(Statistics Korea, 2022)}. 생산성 향상이 부진한 주요 요인 중 하나로 비효율적 인력 운용을 꼽고 있다. 이를 해결하기 위한 일환으로 영국, 싱가포르, 홍콩 등에서는 건설 생산성 향상을 위해 인력투입 최소화를 유도하는 정책을 시행 중이다. 영국은 공장생산-현장조립 방식(Modern Methods of Construction; MMC)을 권장하며 PMV (Pre-Manufactured Value) 개념을 적용하고, 싱가포르는 외국인 노동력 의존도를 줄이기 위해 BCA 주도로 Buildable Design Score를 도입해 설계단계에서 생산성을 평가하고 있다. 이러한 접근은 설계부터 생산성을 고려하여 제도적으로 연계하는 특징이 있다.

따라서 본 연구에서는 현장의 노동생산성 향상을 위한 다양한 공법이나 스마트 건설기술의 활용을 통해, 외국인이 대다수를 차지하고 있는 저숙련 기능인력의 수요는 줄이고 고기능의 신규 기능 직종 창출을 가능하게 하는 건설기능인력 활용 효율화의 일환으로 건설기능인력 활용 효율성 지수 개발 방향을 제안한다. 제안하는 지수를 통해 생산성 향상 공법이나 스마트 건설기술 등의 활용을 통한 현장생산성 향상 정도를 평가하고 평가 결과를 제도적으로 활용하도록 함으로써, 건설기능인력 활용 효율화를 유도할 수 있는 정책적 수단으로 활용할 수 있을 것으로 기대된다.

1.2 연구의 범위 및 방법

본 연구는 건설기능인력 활용 효율성 지수의 적용가능성을 검토하기 위한 연구로서 기술인이 아닌 기능인력을 대상으로 하였으며, 프로세스는 다음과 같다.

2장에서는 문헌고찰과 함께 현장관리자와 전문가들을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 공급 안정화 전략의 현황과 기능인력 활용 효율화 전략의 가능성을 고찰한다. 현장관리자의 경우 인력수요량 및 부족량, 외국인 기능인력의 의존도가 가장 높은 철근콘크리트 전문건설업체의 현장소장을 대상으로 설문을 진행하였다. 설문 문항은 다음 <Table 1>>과 같다.

3장에서는 해외의 건설기능인력 활용 효율성 측정방법을 고찰한다. 이미 건설기능인력의 활용 효율성을 평가해오고 있는 해외의 사례분석을 통해 우리나라에 적용 가능한 시사점을 도출하고, 건설기능인력의 효율적 활용 방안을 모색한다.

4장에서는 건설공사에서의 건설기능인력 활용 효율성 지수의 적용가능성을 검토한다. 앞서 고찰한 문헌 및 설문조사 결과, 그리고 해외 사례분석을 바탕으로 국내 건설사업에 적용 가능한 효율성 지수를 제안하고, 제안하는 지수의 적용가능성을 검토하기 위해 사례 프로젝트의 거푸집 공사, 철근 공사, 콘크리트 공사 3개 공종에 대해 RC공법일 때와 PC공법일 때의 건설기능인력 활용 효율성의 차이가 있는지 비교한다.

5장에서는 연구결과를 요약하고, 건설기능인력 활용 효율성 지수의 기대효과와 정책적 제언으로서 제안하는 효율성 지수가 건설산업에 정착되기 위해 필요한 정책로드맵을 제안한다.

2.1 청년 유입 감소

인력수급 불균형에 미치는 요인들이 인력수급 불균형에 미치는 영향정도를 알아보기 위해 인력수요량 및 부족량, 외국인 기능인력의 의존도가 가장 높은 철근콘크리트 전문건설업체 26곳의 현장소장(평균 경력: 16년)과 건설기능인력 관련 연구 유경험자 및 종합건설업체의 현장소장(평균 경력: 20년)을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 크게 신규유입 포함 공급이 부족한 원인<Fig. 1>>, 수요와 공급이 불균형한 원인<Fig. 2>>, 기존 인력 관리가 미흡한 원인<Fig. 3>>으로 나누어 설문한 결과, 인력수급 불균형의 가장 큰 요인을 ‘신규 유입 부족(6.4점)’으로 보고 있으며, 신규유입이 부족한 원인으로는 ‘열악한 근무환경’을 주요 요인으로 꼽았다

Construction & Economy Research Institute of Korea (2020)은 일본의 닛케이 컨스트럭션 자료를 인용해서 청년들이 건설업에서 일하고 싶지 않은 이유에 대해서 일의 위험성(1위), 장시간 근로시간(2위), 낮은 임금(3위)을 꼽았다. 과거 업무에 집중하고 개인의 삶은 도외시했던 것과는 달리 현재 20~30대는 일과 삶의 균형을 중시하고 있으며 개인적이고 독립적이면서 스마트 환경에 익숙한 세대이다. 이들에게 다른 산업과는 달리 육체노동과 같은 전통적인 방식으로 운영되는 건설현장은 매력적이지 않고 오히려 회피하고 싶은 산업일 수 있다. 이와 같은 부정적 인식이 팽배한 건설산업 현장에 스마트 건설기술 도입 및 환경 조성은 스마트 기술에 익숙한 세대에게는 매력으로 다가올 수 있게 할 수 있을 것으로 기대된다.

Fig. 1. Causes of Insufficient New Entries and Supply

Fig. 2. Causes of Imbalance between Supply and Demand

Fig. 3. Causes of Inadequate Management of Existing Labor

2.2 낮은 고용안정성과 기존 조달방법의 한계

고용노동부 ‘사업체노동력조사’의 근로 실태 부문에 따르면, 지난해 12월 건설업 종사자의 근로시간이 전(全)산업에서 가장 적은 것으로 나타났으며, 이 시기 건설근로자의 월평균 임금은 전년 대비 2.2% 늘었으나 전 산업 근로자 임금 평균보다 100만원 정도 낮은 것으로 조사되었다. 건설업 근로자의 임금수준이 낮은 이유는 짧은 근로시간과 함께 높은 임시 일용직 근로자 비중 때문이다. 임시 및 일용직인 건설기능인은 임금 인상(응답자의 29.1%)보다 안정적 일자리 확보(응답자의 59.9%)를 더 선호하고 있는 것으로 조사되고 있다^{(Korea Research Institute for Construction Policy, 2017)}.

철근콘크리트 전문건설업체 현장소장 26인을 대상으로 철근콘크리트 업종의 주요 고용직종인 형틀목공, 철근공, 콘크리트공, 보통인부에 대해 내국인 기능인력과 외국인 기능인력의 고용경로와 고용형태를 조사한 결과, 건설기능인력 고용경로는 다음 <Fig. 4>>와 같이 ‘자체 인력풀 및 네트워크 운용’이 비중이 높았다. 또한, 건설기능인력 고용형태는 다음 <Fig. 5>>와 같이 ‘일단위’와 ‘월단위’의 비중이 높았다.

^{Construction Workers Mutual Aid Association (2020)} 건설근로자 종합생활 실태조사에서도 건설기능인력의 최초 구직경로를 살펴보면, 여전히 ‘팀장, 반장, 기능공 등 인맥’이 73.6%로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 ‘유료직업소개소(14.2%)’, ‘취업전산망(4.3%)’등의 순으로 조사되었다. 한편, 구직 과정에서 겪는 어려움에 대해서 건설근로자는 ‘팀ㆍ반장, 동료가 고령화되면서 인맥으로 일을 구하기 어려워진다’가 23.5%를 차지하고, 건설사업주는 ‘팀ㆍ반장 고령화로 인맥으로 동원할 수 있는 인력풀이 약화되었다(30.8%)’, ‘기능인력을 구할 수 있는 믿을 만한 구인 경로가 부족하다(20.5%)’와 같이 조달 방법의 한계에 대한 항목이 51.3%를 차지하고 있다. 이를 통해 기존의 인맥으로 건설기능인을 조달해온 방식은 지속가능성이 없음을 확인할 수 있다.

Fig. 4. Employment Pathways for Skilled Labor

Fig. 5. Employment Forms for Skilled Labor

2.3 외국인 건설기능인의 불법 근로 및 근로 여건 문제

건설업계는 인력난 해소를 위해 외국인 노동자를 늘리고 있다. 건설현장에서 외국인 기능인력 고용비중은 20.8%이며^{(Korea Research Institute for Construction Policy, 2023)}, 직종별로는 철근공, 조직공, 형틀목공, 타일공, 콘크리트공 등의 외국인 기능인력 비중이 높았다.

^{Korea Research Institute for Construction Policy (2023)}에서 발표한 ‘건설현장 외국인 활용 개선방안’에서 외국인 기능인력의 의존도 조사결과에 따르면 외국인 기능인력 부족 시 4개월까지 공기가 지연될 수 있다는 응답의 비중이 69%였다. 철근콘크리트 업종은 3~4개월 공기 지연 비중이 가장 높았으며, 도장/습식방수/석공 업종도 3~4개월 공기지연 예상 응답 비중이 가장 높았다. 외국인력이 고강도 주요 공정을 사실상 도맡아 하는 구조이다.

^{Construction Workers Mutual Aid Association (2021)}에서 발표한 ‘건설근로자 수급실태 및 훈련수요조사’에 따르면, 2021년 현재 국내 건설현장에는 총 316,380명의 외국인 건설기능인이 일하고 있는 것으로 추정되며, 그 중 37,358명은 합법이고 나머지 279,022명은 불법으로 추정되고 있다. 이와 같이 외국인 기능인력들은 근로계약을 체결하지 않은 경우가 많아 다양한 인권침해를 경험하고 있으며, 안전교육 등에서 언어소통의 문제가 있었고, 산재 처리와 관련한 이해수준이 낮은 실정이다^{(National Human Rights Commission of Korea, 2015)}.

본 연구에서 철근콘크리트 26개 업체를 대상으로 철근콘크리트 공종에서 주로 고용하는 직종인 형틀목공, 철근공, 콘크리트공, 보통인부의 내국인 기능인력 대비 외국인 기능인력의 숙련도 및 생산성에 대해 조사한 결과, 다음 <Fig. 6>>과 같이 내국인 대비 외국인 기능인력의 숙련도는 65% 수준, 생산성은 최대 75% 수준으로 조사되었다. 또한, 외국인 기능인력의 안전수칙 준수 정도 및 의사소통 원활 정도에 대해 조사한 결과, 모두 7점 만점에 4점 수준(57.14점 수준)이었다<Fig. 7>>.

외국인력의 낮은 숙련도, 커뮤니케이션 부실 등으로 인해 품질 저하 및 안전사고 발생가능성이 높다. 국토교통부와 고용노동부에 따르면 지난해 건설업 사고사망자 수는 총 402명이며, 이 가운데 47명이 외국인으로 집계되고 있다^{(Dnews, 2023)}. ^{Korea Institute for Health and Social Affairs (2022)}에 따르면, 외국인 노동자의 사망만인율이 건설업종에서 5.97인 것으로 집계되었으며, 농림어업 1.05, 도소매·음식·숙박 0.30, 전기·운수·통신·금융 1.04 수준인 것을 감안하면, 건설업종의 위험성이 매우 높은 상황이다. 건설현장에서 외국인 근로자가 차지하는 비중이 점차 증가하고 있는 상황에서 중요한 시사점을 얻을 수 있다.

본 연구에서 외국인 기능인력 확대에 따라 예상되는 문제에 대한 심각정도에 대해 현장관리자(철근콘크리트 전문건설업체 26개의 현장소장)과 전문가(관련 연구 경험이 있는 연구자, 종합건설업체 현장소장)를 대상으로 조사한 결과, 다음 <Fig. 8>>과 같이 심각해질 것이라는 의견에 동의 정도는 4.04(7점 만점)정도였다. 특히, ‘낮은 숙련도에 따른 품질 및 안전문제’와 ‘의사소통 미흡으로 인한 품질 및 안전 문제’가 심각할 것으로 응답했다. 검증되지 않은 숙련도 문제와 생산성 저하 문제, 커뮤니케이션 부실로 인한 잠재적 부실작업과 안전사고 발생 가능성 등은 지속적으로 지적되고 있지만, 궁극적인 해결방안은 미흡한 실정이다.

Fig. 6. Proficiency and Productivity of Foreign Skilled Labor Compared to Domestic Labor

Fig. 7. Compliance with Safety Regulations and Communication Proficiency of Foreign Skilled Labor

Fig. 8. Potential Issues Arising from the Expansion of Foreign Skilled Labor

2.4 국내 건설업 생산성 향상을 위해 건설기능인 활용 효율화 필요

국내 건설업의 생산성 향상이 부진한 주요 요인 중 하나로 비효율적 인력 운용을 꼽고 있다. 건설산업은 노동 의존도가 높은 산업이므로 건설인력 공급부족 또는 공급 불안정은 비용상승과 공기지연을 유발하게 되고, 결과적으로 사회적 비용 증가로 이어질 개연성이 높다<Fig. 9>>.

건설산업 메가트랜드를 예측하는 전문기관^{& Company, 2020; Deloitte, 2021; KPMG Samjong Accounting, 2021)}에서도 숙련된 노동력의 부족, 인구감소․노동시간 단축으로 생산성 증대 방향이 필요하다고 피력하고 있다.

Fig. 9. Factors Analysis of the Decline in Labor Productivity in the Construction Industry

2.5 기존 기능인력 공급 안정화 정책의 한계

기존 건설기능인력 관련 정책을 살펴보면 기존 인력의 이탈 방지 및 신규 인력양성, 외국인 근로자 확대 등 인력공급 확대에 초점을 맞추고 있다. 본 연구에서 기존 기능인력의 공급 안정화를 위한 정책들이 인력부족 문제 해결에 대한 효과정도를 조사한 결과, 다음 <Fig. 10>>과 같이 4~5점 수준이었다.

하지만 인구감소 시대에 더욱이 청년층의 건설 기피현상이 심화되는 사회적 분위기에서 공급측면에서만 인력부족 문제의 해결책을 찾는 데는 한계가 있을 것이며, 부족한 부분을 외국인 기능인력으로만 채우려는 방안도 한계가 있다.

본 연구에서 전문가(관련 연구자 및 종합건설업체 현장소장)들을 대상으로 기능인력 부족 문제의 해결방안으로 외국인 기능인력 확대가 지속가능한 해결방안인지를 조사한 결과, 다음 <Fig. 11>>과 같이 4점(7점 만점)이었다. 또한, 외국인 기능인력 수요를 줄일 수 있는 노동생산성 향상을 위한 노력도 동시에 필요하다는 의견에 대해 동의 정도는 6.5점이었다. 현장관리자(철근콘크리트 전문건설업체 26개의 현장소장) 역시 26개 업체 중 50%가 외국인 기능인력 확대 방안은 인력수급 불균형을 해결하는데 지속가능한 방안은 아니므로 노동생산성 향상의 노력도 함께 이루어져야 한다는 의견이었다. 이를 통해 인력공급 확대뿐만 아니라 노동생산성 향상을 통해 비숙련·불법 외국인 기능인력 활용을 줄일 수 있는 노력도 동시에 이루어져야 함을 알 수 있었다.

전문가(관련 연구자 및 종합건설업체 현장소장)들을 대상으로 기존 연구들에서 제시되고 있는 노동생산성 향상방안에 대한 기대효과에 대해 조사한 결과, 대부분 5점 이상이었으며, 특히 OSC (Off-Site Construction)와 프리패브 기술 개발 및 활용 즉 공장 제작의 기대치가 가장 높았다. 또한, 앞서 기존 기능인력의 공급 안정화를 위한 정책들에 대한 효과정도와 비교하면<Fig. 12>>, 노동생산성 향상방안에 대한 기대정도가 기존 공급안정화 방안의 효과정도 보다 높음을 알 수 있다.

^{McKinsey (2020)}의 보고서에 따르면, 향후 OSC 시장이 새롭게 부각 되면 전체 건설시장에서 창출하는 가치의 30%가량을 차지할 것으로 전망했다. 국내 정부에서도 생산성 향상을 위한 생산시스템 선진화와 안전사고 최소화의 방안으로 OSC 적용을 확대하려고 하고 있다^{(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2022, Joint Ministry, 2023)}. 하지만 현재 건설생산방식의 대부분은 여전히 현장 생산에 의존하고 있다. OSC화를 위한 기술 개발뿐만 아니라 현장 기능인력 투입 효율화 방안도 동시에 추진되어야 추진력을 얻을 수 있을 것으로 판단된다.

Fig. 10. Effectiveness of Current Measures to Expand Skilled Labor Supply

Fig. 11. Need for Reducing the Demand for Unskilled and Illegal Foreign Skilled Labor through Labor Productivity Improvement

Fig. 12. Expected Effects of Labor Productivity Improvement Measures to Solve Skilled Labor Shortages

2.6 노동생산성 향상을 위한 해외 주요국의 건설기능인력 활용 효율화 노력

영국과 싱가포르에서는 노동생산성 향상을 위해 설계단계에서부터 건설기능인력 활용 효율성을 평가하고 이를 각종 제도와 연계하여 운용해오고 있다. 영국은 인력부족 현상의 심각성이 사회적 문제로 인식되며 국가적 차원의 대처방안으로 공장생산 현장조립 방식의 건설을 정부 차원에서 권장하고 있으며, 현장 생산 최소화를 추구하는 MMC개념과 공장생산 현장조립 방식의 도입 수준을 계량화하는 PMV개념을 적용해오고 있다. 싱가포르는 1990년대 이후 외국인 노동력의 의존도 심화가 되는 것을 인식한 후 싱가포르 BCA주도 대응 방안을 모색했고, 건설현장 투입 노무량을 줄이기 위해 Buildable Design Score라는 개념을 개발하여 설계평가에 적용하고 있다.

2.7 스마트 건설기술 확산에 대한 대비

스마트 건설기술의 확산 역시 건설기능인력의 노동생산성을 크게 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다. 효율성 증대, 오류 감소, 안전성 향상, 숙련도 향상, 실시간 데이터 관리 등의 다양한 측면에서 스마트 건설기술은 건설 현장의 노동생산성 향상에 중요한 역할을 할 것이다. 스마트 건설기술 개발의 핵심은 건설현장 작업량(量)을 줄이고 일의 질(質)적 수준을 높이는 것이다. 기능인의 직무 중 단일직무 수요를 줄이고 복합기능 직무 수요를 증가시켜 다기능화로 발전하게 될 것으로 예상된다. 또한, 건설기술의 스마트화로 인한 자동화 및 공장 제작화는 기존 기능인의 육체노동(손과 발) 중심에서 기계와 장비 조작 운전(손과 머리)으로의 직무 전환을 요구하게 될 것으로 예상된다.

2.8 건설기능인력 활용 효율화 및 스마트 건설기술 활용을 통한 건설산업의 노동생산성 향상 필요

인구감소 및 고령화로 인해 건설기능인력의 공급부족 문제를 해결하기 위한 방안으로 설계단계에서부터 고려할 수 있도록 기능인력 활용 효율성 지수를 활용하여 관리하고, 시공단계에서는 스마트 건설기술 활용이 권장된다면 어떠한 변화가 있을지 분석한 결과 다음 <Fig. 13>>과 같이 비숙련·불법 외국인 기능인력의 활용을 줄일 수 있고, 내국인 기능인력의 작업효율성을 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다. 이를 통해 내국인 기능인력의 직업안정성을 확보하여 건설산업의 노동생산성 증가는 물론 기존 인력에게는 숙련도 향상의 동기부여와 청년인력에게 직업적 비전을 제시할 수 있어 건설업의 매력도를 상승시킴으로써 청년인력 및 숙련인력을 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

Fig. 13. Expected Effects of Improving the Efficiency of Construction Skilled Labor Utilization